แปลงเปลี่ยนวิกฤตการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เป็นโอกาส

โดย...โคทม อารียา

ในปัจจุบันเรามีความขัดแย้งกันในเรื่องรัฐธรรมนูญ ตัวละครในความขัดแย้งนี้ขอแบ่งเป็น 3 กลุ่มคร่าวๆ เพื่อให้ง่ายแก่การวิเคราะห์ คือ (1) ฝ่ายรัฐบาล นปช. มวลชนเสื้อแดง และผู้สนับสนุนทั้งภาครัฐและเอกชน (2) ฝ่ายค้าน พันธมิตรฯ มวลชนเสื้อเหลือง และผู้สนับสนุนฯ (3) ภาคประชาสังคมและพลเมืองจิตอาสาจำนวนหนึ่ง ข้อเสนอของฝ่ายแรก คือ แก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 เพราะเป็นผลพวงจากรัฐประหาร ควรปรับปรุงที่มา (การเลือกตั้งสรรหา) องค์กรที่ใช้อำนาจรัฐ และปรับความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านี้ ข้อเสนอของฝ่ายที่สอง คือ ให้มีการคานดุลระหว่างองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐ โดยเฉพาะฝ่ายตุลาการและองค์กรตรวจสอบต้องมีความเป็นอิสระ และจะต้องไม่แก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อช่วย พ.ต.ท.ทักษิณ ฝ่ายที่สามมีข้อเสนอให้ท้องถิ่นสามารถปกครองตนเองได้มากขึ้น ให้มีการศึกษาเพื่อความเป็นพลเมือง และให้การเคารพสิทธิเสรีภาพ ความเสมอภาคและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ที่เป็นจริงมากขึ้น

ฝ่ายแรกผิดหวังเพราะโดนฝ่ายที่สองค้านและยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ทำให้ความพยายามแก้ไขมาตรา 291 เพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเกิดมีอุปสรรค จึงได้ตั้งคณะกรรมการ 11 คน มาศึกษาและรับฟังความเห็นจากฝ่ายต่างๆ ว่าจะเดินหน้าต่ออย่างไรดี ฝ่ายที่สองพร้อมที่จะคัดค้านและอาจมีการเคลื่อนไหวมวลชนหากกระบวนการของฝ่ายแรกไม่เป็นที่น่าไว้วางใจ ฝ่ายที่สามรู้สึกว่าตนถูกเบียดขับออกไป จนแทบจะเฉยเมยต่อการทะเลาะกันของฝ่ายแรกและฝ่ายที่สอง สภาพการณ์เช่นนี้อาจเรียกได้ว่าเป็นวิกฤตการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

เมื่อพิจารณาข้อเสนอของฝ่ายต่างๆ ข้างต้น จะเห็นได้ว่า ถ้าแต่ละฝ่ายเสนอแต่มุมมองหรือจุดยืนของตน ก็จะมีการรับฟังและพูดคุยกันได้ยาก การแปลงเปลี่ยนวิกฤตเป็นโอกาสหมายถึงการเปิดพื้นที่ให้กว้างกว่าจุดยืน เพื่อเป็นพื้นที่การพูดคุยหาจุดร่วม ถ้าพิจารณาว่ามีหลักการใดที่เป็นจุดร่วมกันได้บ้าง แล้วดำเนินการต่อไปภายใต้หลักการเหล่านั้น แทนที่โครงการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะแยกกันทำ ก็จะกลายเป็นโครงการร่วม (Joint Project) วิกฤตแห่งความแตกต่างก็จะกลายเป็นโอกาสแห่งความร่วมมือ รัฐธรรมนูญที่แก้ไขใหม่ก็จะเป็นรัฐธรรมนูญของทุกฝ่าย ทุกคน สมกับที่เป็นกติกาสูงสุดของประเทศ ที่เกือบทุกคนเห็นชอบ และทุกคนยินยอมปฏิบัติตาม

ในที่นี้ขอทดลองเสนอหลักการเพื่อเป็นจุดเริ่มต้นของการไตร่ตรองและพูดคุย เพื่อแสวงหาหลักการอันเป็นที่ยอมรับร่วมกันต่อไป คือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะมีกรอบดังนี้

1) ดำรงไว้ซึ่งระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

2) อำนาจรัฐมาจากประชาชนและเป็นของประชาชน โดยประชาชนมีสิทธิเสรีภาพและมีส่วนร่วมในทางการเมืองและในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

3) ฝ่ายบริหารมีประสิทธิภาพและมีการคานดุลกับฝ่ายนิติบัญญัติตามระบบรัฐสภา

4) ฝ่ายตุลาการและองค์กรตามรัฐธรรมนูญมีการยึดโยงกับตัวแทนประชาชนอย่างเหมาะสม มีความเป็นอิสระ ปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริตและเที่ยงธรรม

5) ภายใต้ความเป็นรัฐเดี่ยว ให้องค์กรท้องถิ่นรวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการจัดการและการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น โดยมีการโอนอำนาจที่ไม่จำเป็นต้องอยู่ที่ส่วนกลางไปให้องค์กรท้องถิ่น (ที่จัดตั้งขึ้นได้ในรูปแบบที่หลากหลาย) อย่างเป็นรูปธรรม โดยมีมาตรการเร่งรัดที่เหมาะสม

6) กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นกระบวนการที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม (Inclusive) มีความเที่ยงธรรม คือ ไม่มีฝ่ายใดได้เปรียบหรือเสียเปรียบอย่างชัดเจน และน่าจะมีปัญหาข้อโต้แย้งน้อย

สมมติว่ามีการพูดคุยระหว่างฝ่ายที่หนึ่งกับฝ่ายที่สอง โดยสดับตรับฟังเสียงของฝ่ายที่สาม จนได้ความเห็นพ้องกันแล้ว ก็ควรพูดคุยรายละเอียดของกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เช่น ใช้หลักการข้อ 6 ข้างต้น ซึ่งจะมีข้อเสนอในเบื้องต้นดังนี้

1) เป็นกระบวนการที่มีสองขั้นตอน คือ ขั้นตอนการมีส่วนร่วม และขั้นตอนที่เป็นทางการตามมาตรา 291 ปกติ

2) ขั้นตอนการมีส่วนร่วม หมายถึง การที่รัฐสภาจะแต่งตั้งคณะกรรมการศึกษาและยกร่างรัฐธรรมนูญ (กกร.) โดยมีกรอบ เช่น แก้ไขภายในกรอบข้อ 1 ถึง 5 ข้างต้น

3) ที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการศึกษาและยกร่างรัฐธรรมนูญ จะมาจากการตกลงร่วมกัน โดยอาจมีทางเลือกต่างๆ ดังจะเสนอต่อไป

4) กกร.มีหน้าที่ศึกษาและยกร่างรัฐธรรมนูญให้เสร็จภายในเวลาที่กำหนด เช่น 1 ปี และเสนอผลการศึกษาและร่างรัฐธรรมนูญแก่รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี

5) ขั้นตอนที่เป็นทางการเริ่มตั้งแต่คณะรัฐมนตรีเสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ได้มาจากข้อเสนอของ กกร.ต่อรัฐสภา เพื่อพิจารณาญัตติดังกล่าวตามมาตรา 291

6) ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญก่อนการออกเสียงลงคะแนนโดยรัฐสภาในวาระที่ 3 ขั้นสุดท้าย (ตามมาตรา 291 (6)) ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ว่าผู้ออกเสียงจะเห็นชอบหรือไม่กับร่างดังกล่าว

7) เมื่อรับทราบผลการออกเสียงประชามติแล้ว ให้รัฐสภาออกเสียงลงคะแนนในวาระที่ 3 ต่อไป

ในส่วนของที่มาและองค์ประกอบของ กกร. อาจมีทางเลือกดังนี้ คือ รัฐสภาแต่งตั้ง

1) จากอดีต ส.ส.ร. 1 ซึ่งมีทางเลือกย่อย คือ แต่งตั้งจากผู้ที่มีความสมัครใจ ซึ่งจะทำให้ไม่ได้ครบทุกจังหวัดและไม่ครบตามความเชี่ยวชาญ อีกทางเลือกย่อย คือ แต่งตั้งให้ครบ 99 คน โดยแต่งตั้งจากผู้ที่ได้คะแนนเสียงจากรัฐสภาในปี พ.ศ. 2539 ในลำดับถัดไปเพื่อมาแทนอดีต ส.ส.ร.ที่ขาดไป วิธีนี้มีข้อดี คือ เป็นกระบวนการที่สั้น ไม่เข้าใครออกใคร และอาจถูกใจผู้ที่เห็นว่า ส.ส.ร. 2 เป็นผลพวงของการรัฐประหาร แต่มีข้อเสีย คือ ไม่เป็นปัจจุบันและ กกร.เช่นนี้อาจมาปกป้องส่วนที่ตนเคยทำ (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540) มากไป

2) จากอดีต ส.ส.ร. 1 และอดีต ส.ส.ร. 2 ซึ่งแม้จะไม่เป็นปัจจุบันนัก แต่อาจนำข้อดีของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 มาสังเคราะห์ได้

3) จากผู้ที่ผ่านการสรรหาโดยใช้ระเบียบการสรรหาใหม่ ที่รวมข้อดีของการสรรหาเดิม เช่น ข้อดีที่เลียนแบบมาจากการสรรหา ส.ส.ร. 1 คือ การมี กกร.จังหวัดละ 1 คน ซึ่งจะทำหน้าที่ต่างๆ รวมถึงการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในจังหวัด ข้อดีที่เลียนแบบมาจากการสรรหา ส.ส.ร. 2 คือ การมี กกร.ตามสาขาอาชีพ และข้อดีที่เลียนแบบมาจากการสรรหา ส.ส.ร.ทั้งสอง คือ การมี กกร.ผู้ทรงคุณวุฒิ ทั้งนี้อาจเพิ่มการมี กกร.ที่เป็นตัวแทนพรรคการเมืองตามสัดส่วนจำนวน สส.ในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งอาจมาแก้ข้ออ่อนของ ส.ส.ร.เดิมที่เบียดขับนักการเมืองออกจากกระบวนการยกร่าง ข้อดีของทางเลือกนี้ คือ เป็นปัจจุบัน รวมทุกฝ่ายได้มากขึ้น แต่มีข้อเสีย คือ ต้องตกลงให้ได้เกี่ยวกับระเบียบการสรรหาใหม่ที่ทุกฝ่ายพอใจและไม่เข้าไปแทรกแซงกระบวนการสรรหาในภายหลัง

4) จากการเลือกตั้งทางอ้อม อาจมีผู้เห็นว่าการสรรหาอาจยึดโยงกับประชาชนได้น้อย แต่ถ้าจะเสนอให้มีการเลือกตั้งโดยตรง ก็จะยุ่งยาก เช่น อาจต้องออกกฎหมายและอาจมีการโต้แย้งกันอีก ขอยกตัวอย่างการเลือกตั้งโดยอ้อม เช่น ให้มี กกร.ทั้งสิ้น 200 คน ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง จำนวน กกร.ต่อจังหวัดเป็นไปตามสัดส่วนประชากรของจังหวัด ผู้มีสิทธิออกเสียงในแต่ละจังหวัด ประกอบเป็นคณะผู้ออกเสียง (Electoral College) ได้แก่ ผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนมาแล้ว (คือสมาชิกและผู้บริหาร อบต. สมาชิกและผู้บริหารเทศบาล สมาชิกและผู้บริหาร อบจ. สมาชิกและผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่มาจากการเลือกตั้ง สส.และ สว.ของจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง) ให้มีการรับสมัคร กกร.ในแต่ละจังหวัดเป็นการทั่วไป ส่วนวิธีการลงคะแนนสำหรับจังหวัดที่มี กกร.ได้หลายคน คือ ต้องป้องกันการบล็อกโหวต โดยให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนเลือกผู้สมัครได้เพียงคนเดียว เมื่อได้ กกร.แล้ว ให้ กกร.พิจารณาเลือกผู้ทรงคุณวุฒิอีกจำนวนหนึ่งมาเป็น กกร.เพิ่มเติมได้

อันที่จริงนอกเหนือจากที่เสนอไว้นี้ อาจมีหลักการที่จะแสวงข้อเห็นพ้องกันได้หลายหลักการ มีขั้นตอนกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ต่างออกไป หรือมีทางเลือกในการได้มาซึ่ง กกร. (หากเห็นพ้องให้มี กกร.) ที่ไม่เหมือนกับที่เสนอ แต่นั่นไม่ใช่สาระสำคัญของบทความนี้ สาระสำคัญ คือ เราจะร่วมกันหาทางออกจากวิกฤต และแปลงเปลี่ยนการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ไปกันคนละทางสองทาง ให้เป็นโครงการร่วมได้อย่างไร หากมีปณิธานเช่นนี้ จึงเป็นไปได้ที่จะแปลงเปลี่ยนวิกฤตครั้งนี้ให้เป็นโอกาส