WTO กับการจำนำข้าวของไทย

โดย...พวงรัตน์ อัศวพิสิษฐ์

หลายวันก่อนผู้เขียนได้อ่านบทความทำนองนี้ในหนังสือพิมพ์ฉบับหนึ่ง แต่เป็นการเขียนถึงหลักเกณฑ์ทั่วไปของ WTO (World Trade Organization) หรือองค์การการค้าโลก เลยคิดว่าจะให้ความรู้กับท่านผู้อ่านบ้าง แต่ให้เฉพาะเจาะจงลงไปอีกนิดในตัวความตกลงภายใต้ WTO ที่เกี่ยวข้องกับการจำนำข้าวของไทยจริงๆ นั่นก็คือ ความตกลงว่าด้วยเกษตร

ทำไมต้องเป็นความตกลงว่าด้วยเกษตร เพราะความตกลงนี้เป็นสิ่งที่สมาชิกประเทศของ WTO รวมทั้งไทยด้วย ไปตกลงกันไว้ว่าจะทำหรือไม่ทำอะไรในเรื่องเกษตร มีการวางกฎเกณฑ์กำกับ และมีการตรวจสอบทั้งในระดับคณะกรรมการเกษตรซึ่งประชุมที่ WTO เป็นประจำ และในระดับคณะมนตรีที่มีหน้าที่ทบทวนนโยบายการค้าของประเทศสมาชิกทุก 4 ปี โดยประเทศสมาชิกจะต้องทำรายงานเสนอ และในกรณีของคณะมนตรีฯ ฝ่ายเลขาฯ ของคณะมนตรีฯ จะทำรายงานออกมาชนด้วย ซึ่งในที่ประชุมไม่ว่าจะเป็นคณะกรรมการเกษตร หรือคณะมนตรีฯ สมาชิกก็จะพากันตั้งคำถามในกรณีที่สงสัยว่าประเทศสมาชิกใดจะทำผิดข้อตกลง

แต่เรื่องไม่ได้หยุดอยู่แค่นั้น แค่การถามตอบ ถ้าตอบเขาไม่ชัดเจน มั่วไปมั่วมา แต่มีหลักฐานเห็นกันชัดๆ ว่าอะไรเป็นอะไร เขาก็สามารถนำไปฟ้องร้องต่อ WTO ได้ เพราะ WTO มีกลไกเกี่ยวกับการยุติข้อพิพาท (Dispute Settlement Mechanism) ซึ่งจะประกอบด้วย 2 ขั้นตอน

การพิจารณา ถ้าเปรียบเทียบกับศาลก็เหมือนศาลชั้นต้นกับศาลอุทธรณ์ แต่เขาเรียกว่า Panel (กลุ่มผู้พิจารณา) กับ Appellate Body (องค์กรอุทธรณ์) ถ้า Panel ตัดสินว่าผิดจริงก็อาจอุทธรณ์ได้ และถ้าองค์กรอุทธรณ์ยืนยันคำตัดสินของ Panel ประเทศที่ทำผิดก็ต้องแก้ไข โดยเฉพาะถ้าเป็นแค่เรื่องนโยบายซึ่งสามารถเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องถูกต้องกับความตกลงเกษตรได้ ก็ให้ทำ พูดง่ายๆ ความตกลงเขาห้ามอะไร ก็อย่าไปกำหนดนโยบายให้ดำเนินการผิดข้อตกลง แต่ถ้ายังดื้อดึงจะทำอยู่ เขาก็มีวิธีการลงโทษ

วิธีการลงโทษเบาะๆ นั้น เขาก็ทำกันอยู่แล้ว ตั้งแต่การตั้งคำถามและกล่าวสุนทรพจน์ประจานกันในคณะกรรมการเกษตร คณะมนตรีทบทวนนโยบายการค้าของประเทศสมาชิก และคณะมนตรีใหญ่ แต่วิธีการนี้บางประเทศก็อาจไม่ได้ผล เพราะรัฐบาลถือว่าอยู่ที่เมืองหลวง ผู้แทนที่เข้าประชุมก็เป็นผู้รับไป นั่งหน้าด้านหน้าทนกันไป

แต่วิธีการที่จะดำเนินการเมื่อมีการตัดสินในระดับ Panel และ Appellate Body แล้วนี่สิ ที่อาจจะมีผลกระทบต่อการส่งออกของไทยที่ย่ำแย่อยู่แล้ว ซึ่งขึ้นกับว่าประเทศสมาชิกที่ชนะคดี เขาจะใช้มาตรการอะไรเป็นมาตรการตอบโต้ (Retaliate) ให้เท่ากับมูลค่าความเสียหายที่เกิดขึ้นกับเขา อาจเป็นการขึ้นภาษีนำเข้าสินค้าบางชนิด ใช้มาตรการจำกัดการนำเข้าเป็นมูลค่าจำนวนหนึ่ง หรือห้ามนำเข้าเป็นระยะเวลาหนึ่ง หรือใช้มาตรการจำกัดทางด้านการค้าบริการ (แต่มาตรการจำกัดทางด้านการค้าบริการนี้ยังไม่เคยมีประเทศสมาชิกใดใช้มาก่อน เพียงแต่ประเทศกำลังพัฒนาบางประเทศพยายามที่จะใช้มาตรการนี้)

กลไกการยุติข้อพิพาทของ WTO ยังมีรายละเอียดมากกว่านี้ ที่ผู้เขียนเพียงแต่ยกมาให้ดูคร่าวๆ ว่าถึงที่สุดแล้วจะเกิดอะไรขึ้น ถึงแม้จะพูดได้ในขณะนี้ว่า WTO ไม่ใช่พ่อ แต่ก็ควรใส่ใจสักนิดว่าที่ทำอะไรๆ ไปมันผิดกฎระเบียบข้อบังคับและความตกลงหรือไม่ หรือจะทำอะไรให้มันแยบยล ไม่ต้องมีใบเสร็จหน่อย

ทีนี้ก็ลองมาดูว่า ความตกลงเกษตรนั้น เขามีหลักใหญ่ๆ อะไรบ้าง แต่ก่อนที่จะดูความตกลง ขอให้ดูความเป็นมาอีกสักนิด เดี๋ยวจะกลายเป็นว่าไปหลงกลต่างชาติ ไปทำความตกลงกับเขาทำไม ในเมื่อเราเป็นประเทศเกษตรกรรม ก็ขอเรียนว่า เพราะเราเป็นประเทศเกษตรกรรมนี่แหละ และยิ่งเมื่อ 20 กว่าปีที่แล้ว เราก็พึ่งการส่งออกสินค้าเกษตรโดยเฉพาะข้าว มันสำปะหลัง เป็นหลักเสียด้วย จึงจำเป็นต้องสร้างความตกลงเกษตรมาเป็นเกราะป้องกันตัวเอง

ที่จริงแล้วประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่ผลักดันให้มีความตกลงเรื่องสินค้าเกษตรภายใต้ WTO ด้วยซ้ำไป เพราะเดิมนั้น WTO แทบจะไม่มีกฎระเบียบเกี่ยวกับสินค้าเกษตร เพราะประเทศสมาชิกล้วนเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว ที่ผลิตและส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมเป็นหลัก จะมีใหญ่ๆ ที่ผลิตส่งออกสินค้าเกษตรก็คือ ประชาคมเศรษฐกิจยุโยป (EEC : European Economic Community) ในสมัยนั้นยังไม่เป็นสหภาพยุโรป (EU : European Union) เขาก็สนุกสนานอยู่กลุ่มเดียวกับสินค้าเกษตร ทั้งจำนำ ประกันราคา อุดหนุนส่งออก รวมไปถึงการจำกัดการนำเข้า เรียกว่าอยากจะทำอะไรก็ทำได้ตามอำเภอใจ เพราะเขามีเงินมาก และไม่มีการผิดข้อตกลง WTO หรือแกตต์ (GATT : General Agreement on Tariffs and Trade) ในสมัยนั้นด้วย

ประเทศอย่างเราๆ ก็เป็นผู้ถูกกระทบ เพราะไม่มีเงินมากพอจะไปอุดหนุนทั้งภายในและส่งออก สู้กับเขาไม่ได้ เขาขายเข้ามาในตลาดโลกที โดยรัฐบาลให้เงินอุดหนุนส่งออก ราคาก็ตกที ไม่ว่าเป็นข้าว น้ำตาล ที่เราเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ ส่วนมันสำปะหลังอัดเม็ดที่เป็นสินค้าส่งออกขึ้นหน้าขึ้นตาในสมัยนั้น เขานึกอยากจะจำกัดการนำเข้า เขาก็ทำ เล่นเอาเราต้องวิ่งไปเจรจาสองฝ่ายยอมทำความตกลงจำกัดการส่งออกโดยสมัครใจกับเขา (Voluntary Export Restriction) เป็นครั้งๆ ท่านทั้งหลายที่เกี่ยวข้องอยู่ในสมัยนั้นคงเห็นภาพได้ เพื่อแก้ปัญหาเหล่านี้ ประเทศไทยจึงร่วมกับอีกหลายประเทศผลักดันให้มีความตกลงเกษตรขึ้น