ศาลยกคำร้องล้มล้างการปกครอง แก้ทั้งฉบับต้องทำประชามติ

โดย...ไพบูลย์ กระจ่างวุฒิชัย

ประเด็นที่ 1 ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจรับคำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 68 หรือไม่

รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 68 วรรค 1 บัญญัติว่า บุคคลจะใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ หรือให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้มิได้ และวรรค 2 บัญญัติว่าในกรณีที่บุคคลหรือพรรคการเมืองใดกระทำการตามวรรค 1 ผู้ทราบการกระทำดังกล่าวย่อมมีสิทธิเสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริง และยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าว แต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนการดำเนินคดีอาญาต่อผู้กระทำการดังกล่าว

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้ว เห็นว่าในมาตรา 68 วรรค 2 เป็นบทบัญญัติให้สิทธิแก่ผู้ทราบการกระทำอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามมาตรา 68 วรรค 1 ที่จะใช้สิทธิให้มีการตรวจสอบการกระทำดังกล่าวได้ โดยให้มีสิทธิ 2 ประการ คือ 1.เสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ และ 2.สามารถยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าวได้

เพราะอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบและวินิจฉัยสั่งการในกรณีที่ผู้ร้องใช้สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญตามมาตรา 68 วรรค 2 เป็นอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ อัยการสูงสุดเพียงแต่มีหน้าที่ตรวจสอบ ข้อเท็จจริงเบื้องต้นและยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้เท่านั้น หาได้ตัดสิทธิของผู้ร้องที่จะยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงไม่ เมื่อผู้ร้องได้เสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบแล้วชอบที่จะใช้สิทธิยื่นคำร้องโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญได้

ศาลเห็นว่าการแปลความดังกล่าวนี้จะต้องสอดคล้องต่อเจตนารมณ์ในมาตรา 68 ซึ่งบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และเป็นไปเพื่อการรับรองสิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้ในมาตรา 69 ที่ว่า บุคคลย่อมมีสิทธิต่อต้านโดยสันติวิธี ซึ่งการกระทำใดๆ ที่เป็นไปเพื่อให้ได้ซึ่งอำนาจการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้

 

เนื่องจากการที่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำสั่งให้เลิกการกระทำที่อาจเป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยฯ หรือเพื่อให้มาซึ่งอำนาจการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญได้นั้น การกระทำดังกล่าวจะต้องกำลังดำเนินการอยู่และยังไม่บังเกิดผล ศาลรัฐธรรมนูญจึงจะมีคำวินิจฉัยสั่งให้เลิกการกระทำนั้นได้ หาไม่แล้วคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 68 วรรค 2 ก็จะเป็นการผลวิสัยไม่สามารถใช้บังคับได้

อีกทั้งสิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญตามมาตรา 68 นี้ มีหลักการสำคัญมุ่งหมายให้ชนชาวไทยทุกคนมีส่วนร่วมในการปกป้องพิทักษ์รักษาการปกครองระบอบประชาธิปไตยฯ และการเข้าสู่อำนาจในการปกครองประเทศให้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญไม่ให้ถูกล้มล้าง โดยสภาพจึงเป็นมาตรการป้องกันไว้ล่วงหน้า เพื่อจะได้มีโอกาสตรวจสอบวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำที่จะเป็นอันตรายต่อระบบการปกครอง และเป็นการล้มล้างรัฐธรรมนูญมิให้เกิดขึ้นได้

เพราะถ้าหากปล่อยให้เกิดการกระทำที่เป็นภัยร้ายแรงต่อรัฐธรรมนูญและระบอบการปกครองตามรัฐธรรมนูญขึ้นแล้ว ย่อมสุดวิสัยที่จะแก้ไขให้กลับคืนดีได้ เช่นนี้แล้วประชาชนผู้ทราบเหตุตามมาตรา 68 วรรค 2 ทั้งนี้เพื่อให้ประชาชนใช้สิทธิของตนต่อต้านการกระทำนั้นโดยสันติวิธี

เนื่องจากเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรานี้ มิได้มุ่งหมายการลงโทษทางอาญาหรือการลงโทษทางรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการสั่งให้เพิกถอนการกระทำที่มิชอบตามมาตรา 68 วรรค 1 เสียก่อนที่การกระทำนั้นจะบังเกิดผล การมีอยู่ของมาตรา 68 และ 69 แห่งรัฐธรรมนูญนี้ จึงเป็นไปเพื่อรักษาหรือคุ้มครองตัวรัฐธรรมนูญเอง ตลอดจนหลักการที่รัฐธรรมนูญได้รับรองหรือกำหนดกรอบไว้ให้เป็นเจตนารมณ์หลักทางการเมืองของชาติ คือ การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญ และป้องกันการกระทำเพื่อให้มาซึ่งอำนาจการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

ความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญในประการนี้ต่างหากที่ถือเป็นเจตนารมณ์หลักของรัฐธรรมนูญที่จะต้องยึดถือไว้เป็นสำคัญยิ่งกว่าเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งแม้จะถือเป็นเครื่องมือช่วยค้นหาเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญได้ แต่ความเห็นของผู้ร่างรัฐธรรมนูญคนใดคนหนึ่ง ก็มิใช่เจตนารมณ์ทั้งหมดของรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาจากรายงานการประชุมของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ทั้งการร่างรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ยังพิจารณาได้ว่าสาระสำคัญของการอภิปรายนั้นมีเจตนาร่วมกันที่จะให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญผ่านกลไกของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรานี้เป็นสำคัญยิ่งกว่าเรื่องของตัวบุคคลผู้ที่มีสิทธิเสนอคำร้อง

การตีความเกี่ยวกับผู้มีสิทธิเสนอคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ จึงควรตีความไปในแนวทางของการยอมรับสิทธิ มิใช่จำกัดสิทธิ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้ามาตรวจสอบการกระทำที่อาจมีปัญหาตามมาตรา 68 วรรค 1 เพื่อพิทักษ์รัฐธรรมนูญได้สมดังเจตนารมณ์ของบทบัญญัติดังกล่าว

กรณีอัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงตามมาตรา 68 วรรค 2 แล้ว แต่ยังไม่มีคำสั่งประการใดจากอัยการสูงสุด หากปล่อยให้กระบวนการลงมติในวาระ 3 ลุล่วงไปแล้ว แม้ต่อมาอัยการสูงสุดจะยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยว่ากระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าวนั้นเป็นไปโดยมิชอบด้วยมาตรา 68 วรรค 1 ให้เลิกการกระทำนั้น ก็จะไม่สามารถบังคับตามคำวินิจฉัยในทางใดได้อีก รวมทั้งไม่อาจย้อนคืนแก้ไขผลที่เกิดขึ้นจากการกระทำดังกล่าวได้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีอำนาจรับคำร้องไว้พิจารณาและวินิจฉัยได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 68 วรรค 2

ประเด็นที่ 2 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 สามารถแก้ไขเพิ่มเติมโดยยกเลิกรัฐธรรมนูญทั้งฉบับได้หรือไม่

เห็นว่าอำนาจในการก่อตั้งองค์กรสูงสุดทางการเมือง หรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นอำนาจก่อตั้งองค์กรทั้งหลาย และถือว่ามีอำนาจเหนือรัฐธรรมนูญที่ก่อตั้งระบบกฎหมาย และก่อตั้งองค์กรทั้งหลายในการใช้อำนาจการเมืองการปกครองเป็นอำนาจสูงสุด อันเป็นที่มาโดยตรงในการให้กำเนิดรัฐธรรมนูญ

เมื่อองค์กรที่ถูกจัดตั้งมีอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญให้ไว้ และอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะให้องค์กรนั้นใช้อำนาจที่ได้รับมอบจากรัฐธรรมนูญนั่นเองกลับไปแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นเหมือนการแก้ไขกฎหมายธรรมดา สำหรับประเทศไทยเป็นประเทศปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหา กษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมายยึดหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ที่รัฐธรรมนูญจะต้องกำหนดวิธีการหรือกระบวนการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญไว้เป็นพิเศษแตกต่างจากกฎหมายทั่วไป

การตรารัฐธรรมนูญ 2550 เป็นกระบวนการที่ได้ผ่านการลงประชามติของผู้ใช้อำนาจอธิปไตย คือ ประชาชนโดยตรง ประชาชนจึงเป็นผู้สถาปนารัฐธรรมนูญฉบับนี้ ดังนั้นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 แม้จะเป็นอำนาจของรัฐสภาก็ตาม แต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยการยกร่างใหม่ทั้งฉบับ ยังไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรา 291

เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ได้มาโดยการลงประชามติของประชาชน ก็ควรที่จะให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ หรือรัฐสภาจะใช้อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ก็เป็นความเหมาะสมและเป็นอำนาจของรัฐสภาที่จะดำเนินการดังกล่าวนี้ได้ ซึ่งจะเป็นการสอดคล้องกับเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญมาตรา 291

ประเด็นที่ 3 การกระทำของผู้ถูกร้องเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 68 วรรค 1 หรือไม่

พิจารณาแล้วเห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 291 มีเจตนารมณ์เพื่อต้องการให้มีวิธีแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นรายมาตรา เพื่อปฏิรูปการเมืองและปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองขึ้นมาใหม่ เพื่อให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และเป็นอำนาจที่รัฐธรรมนูญ 2550 ให้ไว้เพื่อเป็นช่องทางในการแก้ไขปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากข้อบกพร่องในตัวรัฐธรรมนูญเอง หรือปัญหาจากข้อเท็จจริงทางการเมืองที่ต้องมีการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ และมีความสอดคล้องต่อเนื่องในคราวเดียวกัน

ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่... พ.ศ. ... จึงเป็นผลมาจากรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 291 อันถือได้ว่ามีที่มาจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หากพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมที่ได้มาจากการแก้ไขมาตรา 291 เพื่อให้มี ส.ส.ร.มาทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และกำหนดกระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ดังที่ได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาในวาระที่ 2 และกำลังเข้าสู่การลงมติในวาระที่ 3 จะเห็นได้ว่ากระบวนการดังกล่าวไม่มีข้อเท็จจริงเพียงพอที่จะถือได้ว่าเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยฯ ตามที่ผู้ร้องกล่าวอ้าง

อีกทั้งขั้นตอนการจัดตั้ง ส.ส.ร.ก็ยังไม่ได้เป็นรูปธรรม การกล่าวอ้างของผู้ร้องจึงเป็นการคาดการณ์ล่วงหน้าซึ่งยังไม่มีผลแต่ประการใด และเมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 291 (1) วรรค 2 ซึ่งถือเป็นข้อจำกัดของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ได้บัญญัติชัดแจ้งในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญว่า ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐจะเสนอมิได้

ประกอบกับบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบ‌ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม ‌(ฉบับที่...) พ.ศ. ... ให้เหตุผลว่าจะยังคงรักษาระบอบ‌ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข‌ไว้ตลอดไป และบทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญ‌ดังกล่าวตามมาตรา 291/11 วรรค 5 ก็ยังได้บัญญัติ‌คุ้มกันเพื่อรับรองการร่างรัฐธรรมนูญที่จะไม่กระทบ‌ถึงสาระสำคัญแห่งรัฐว่า ร่างรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็น‌การเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยฯ ‌หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ หรือเปลี่ยนแปลง‌แก้ไขบทบัญญัติในหมวดว่าด้วยพระมหากษัตริย์จะกระทำมิได้ และหากร่างรัฐธรรมนูญมีลักษณะ‌ดังกล่าว ให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไปตามที่‌กำหนดไว้ในมาตรา 291 (11) วรรค 6

อย่างไรก็ตาม หาก ส.ส.ร.ได้ร่างรัฐธรรมนูญที่มี‌ลักษณะเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบ‌ประชาธิปไตยฯ หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ ‌หรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขบทบัญญัติในหมวดว่าด้วย‌พระมหากษัตริย์แล้ว ประธานรัฐสภาและรัฐสภาก็มี‌อำนาจยับยั้งให้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นอันตกไปได้ รวม‌ทั้งหากบุคคลใดทราบว่ามีการกระทำเพื่อล้มล้างการ‌เปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยฯ

ตามรัฐธรรมนูญนี้ ผู้ทราบการกระทำดังกล่าวก็ยังมีสิทธิเสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอข้อเท็จจริง และยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญ‌วินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำการดังกล่าวในทุก‌ช่วงเหตุการณ์ที่บุคคลนั้นทราบ ตามที่รัฐธรรมนูญ‌มาตรา 68 ยังมีผลบังคับใช้

ประการสำคัญ เมื่อพิจารณาคำชี้แจงแก้ข้อ‌กล่าวหาบันทึกถ้อยคำยืนยันข้อเท็จจริงและการไต่สวนของศาลรัฐธรรมนูญจากฝ่ายถูกร้อง อาทิ ‌นายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ ประธานรัฐสภา นาย‌อัชพร จารุจินดา ผู้แทนคณะรัฐมนตรี นายยงยุทธ ‌วิชัยดิษฐ ผู้แทนพรรคเพื่อไทย นายชุมพล ศิลปอาชา ผู้แทนพรรคชาติไทยพัฒนา และนายภราดร ‌ปริศนานันทกุลล้วนต่างเบิกความถึงเจตนารมณ์ใน‌การดำเนินการเพื่อให้มีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ‌ฉบับใหม่ว่า ไม่ได้มีเจตนารมณ์ที่จะทำการล้มล้าง‌การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหา ‌กษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ และผู้ถูก‌ร้องทั้งหมดยังแสดงถึงเจตคติอันตั้งมั่นว่า จะดำรง‌คงไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี‌พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขอยู่เช่นเดิม

พิจารณาแล้วจึงเห็นว่าข้ออ้างของผู้ร้องทั้ง 5 ‌ดังกล่าว ข้อเท็จจริงยังไม่เพียงพอที่จะวินิจฉัยได้‌ว่าการกระทำของผู้ถูกร้องทั้ง 6 เป็นการล้มล้างการ‌ปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์‌ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ ข้ออ้างทั้งหมดจึง‌ยังเป็นเพียงการคาดการณ์ หรือเป็นความห่วงใยต่อ‌สถาบันพระมหากษัตริย์และการปกครองในระบอบ‌ประชาธิปไตยฯ

และยังห่างไกลต่อการที่จะเกิดเหตุการณ์ขึ้น‌ตามที่กล่าวอ้าง ข้อเท็จจริงจึงยังไม่พอฟังได้ว่าเป็น‌การล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี‌พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้‌แต่อย่างใดดังนั้น การกระทำของผู้ถูกร้องฟังไม่ได้ว่ามี‌เจตนาล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอัน‌มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ ‌หรือให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดย‌วิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ใน‌รัฐธรรมนูญนี้ ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2550 ‌มาตรา 68 วรรค 1 ศาลจึงให้ยกคำร้องในส่วนนี้

ประเด็นที่ 4 หากกรณีเข้าเงื่อนไขตามประเด็น‌ที่ 3 ดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญต้องวินิจฉัยต่อไป จะ‌มีผลให้ยุบพรรคการเมืองและเพิกถอนสิทธิหัวหน้า‌พรรคและกรรมการบริหารพรรคได้หรือไม่

เมื่อได้วินิจฉัยกรณีดังกล่าวแล้ว ก็ไม่จำเป็นต้อง‌วินิจฉัยในประเด็นที่ 4 อีก อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้าง‌ต้นจึงวินิจฉัยให้ยกคำร้องทั้ง 5 คำร้อง