อียูกลืนน้ำลาย ยอมแหกกฎอุ้มสเปน สองมาตรฐานเพื่อชาติยุโรป

โดย...นงลักษณ์ อัจนปัญญา

หลังจากยืนกรานปฏิเสธชนิดหัวชนฝามาจนถึงวินาทีสุดท้าย ก่อนการประชุมทางไกลของบรรดารัฐมนตรีคลังกลุ่มสหภาพยุโรป (อียู) จะเริ่มต้นขึ้นเมื่อวันที่ 9 มิ.ย. ในที่สุดคล้อยหลังไปเพียง 2 ชั่วโมงเศษ ลูอิส เด กวินโดส รัฐมนตรีเศรษฐกิจและตัวแทนของรัฐบาลสเปน ก็ขึ้นแถลงข่าวก้มหน้ายอมรับชะตากรรม ประกาศขอรับเงินช่วยเหลือภาคการเงินประเทศจากอียูเป็นที่เรียบร้อย

จากการประมาณการคร่าวๆ ของกวินโดสในเบื้องต้นระบุว่า ตัวเลขของเงินช่วยเหลืองวดนี้อาจมีมูลค่าสูงถึง 1 แสนล้านยูโร (ราว 4 ล้านล้านบาท) ซึ่งตัวเลขที่แน่ชัดจะต้องรอคณะกรรมการกำกับดูแลภาคธนาคารในประเทศแจ้งตัวเลขจำนวนเงินความช่วยเหลือที่ธนาคารต่างๆ ต้องการอย่างแท้จริง ซึ่งคาดว่าจะทราบได้อย่างเร็วภายในวันที่ 21 มิ.ย.

กลายเป็นชาติที่ 4 ใน 17 ชาติสมาชิกกลุ่มประเทศที่ใช้เงินสกุลยูโร (ยูโรโซน) ที่ประกาศขอความช่วยเหลือจากภายนอกตามรอยกรีซ โปรตุเกส และไอร์แลนด์

และกลายเป็นเสมือนความหวังว่า การเดินหน้าขอเงินช่วยเหลือภาคการเงินการธนาคารของสเปนครั้งประวัติศาสตร์ในครั้งนี้ จะช่วยฟื้นฟูและเรียกความเชื่อมั่นจากบรรดานักลงทุนทั่วโลกให้กลับมาสู่ภูมิภาคยุโรปอีกครั้ง

พร้อมๆ กับการคาดหวังอีกว่า การดำเนินการดังกล่าวจะช่วยให้การขายพันธบัตรรัฐบาลสเปน ซึ่งจะมีขึ้นภายในสัปดาห์นี้บรรลุเป้าหมายวัตถุประสงค์ที่ตั้งวางเอาไว้อย่างสะดวกโยธิน

ต้องยอมรับว่าความเคลื่อนไหวล่าสุดของรัฐบาลสเปนนี้เป็นไปตามความคาดหมายของนักวิเคราะห์หลายสถาบัน และเป็นไปตามความต้องการของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) ที่เพิ่งจะออกรายงานความหนากว่า 77 หน้า ตอกย้ำชัดเจนว่า สเปนจนปัญญาแบกรับภาระหนี้ไว้แต่เพียงผู้เดียว

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่นอกเหนือความคาดหมายของเหล่านักวิเคราะห์อยู่บ้างก็คือ การที่บรรดารัฐมนตรีคลังอียูจะออกมารับลูกอย่างรวดเร็ว ยืนยันได้จากแถลงการณ์ที่ออกตามมาหลังการประกาศขอความช่วยเหลือของสเปนผ่านกวินโดสไม่นานว่า อียูยินดีและพร้อมตอบรับคำร้องขอของสเปนอย่างเต็มที่

แถมด้วยเงื่อนไขใจดีว่า สเปนไม่จำเป็นต้องดำเนินตามแผนการรัดเข็มขัด ตัดลดค่าใช้จ่าย เพื่อลดการขาดดุลงบประมาณการคลังของประเทศเหมือนกับ 3 ประเทศก่อนหน้าที่กำลังเจ็บตัวและเจ็บปวดกับมาตรการดังกล่าว

ทั้งนี้ ย้อนกลับไปก่อนหน้าในช่วงที่เริ่มต้นเกิดวิกฤตหนี้สาธารณะในภูมิภาคยุโรปใหม่ๆ และหนักหนาสาหัสถึงขั้นที่ปัญหาเริ่มแพร่ลามจากกรีซ ไอร์แลนด์ และโปรตุเกส จนต้องออกมาร้องขอเงินช่วยเหลือจากกลุ่มอียูนั้น บรรดาผู้นำในกลุ่มนำโดยหัวเรือใหญ่อย่างนายกรัฐมนตรี อังเกลา แมร์เกิล แห่งเยอรมนี ออกมายืนกรานเสียงแข็งว่า ประเทศที่ขอเงินช่วยเหลือจะต้องดำเนินนโยบายการคลังตามที่อียู ธนาคารกลางแห่งยุโรป (อีซีบี) และไอเอ็มเอฟ หรือที่รู้จักกันดีในนาม “ทรอยกา” กำหนดไว้อย่างเข้มงวด

สำหรับกรณีของกรีซ ซึ่งได้รับเงินช่วยเหลือไปแล้วสองงวด คือ 1.1 แสนล้านยูโร (ราว 4.4 ล้านล้านบาท) ในเดือน พ.ค. 2553 และ 1.3 แสนล้านยูโร (ราว 5.2 ล้านล้านบาท) ในเดือน มี.ค. 2555 หรือเท่ากับ 2.4 แสนล้านยูโร (ราว 9.36 ล้านล้านบาท) ต้องเผชิญกับการปฏิรูปการคลังขนานใหญ่ ทั้งการตัดลดรายจ่ายรัฐ ลดสวัสดิการ ปลดคนงาน โดยมีเป้าหมายเพื่อลดปริมาณหนี้ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี)จากปัจจุบันที่ประมาณ 165% มาอยู่ที่ 120% ภายในปี 2563 จนเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เศรษฐกิจกรีซหดตัวลงอย่างต่อเนื่อง

ด้านไอร์แลนด์ ประเทศที่สองที่เจรจาขอเงินช่วยเหลือต่อจากกรีซในเดือน พ.ย. 2553 โดยเป็นปัญหาจากหนี้ภาคเอกชน ซึ่งได้รับผลกระทบจากราคาสินทรัพย์ที่ดินที่ลดลงอย่างรวดเร็วจากวิกฤตเศรษฐกิจปี 2551 ความช่วยเหลือมูลค่า 8.5 หมื่นล้านยูโร (ราว 3.315 ล้านล้านบาท) ส่งถึงมือรัฐบาลไอร์แลนด์ พร้อมข้อแลกเปลี่ยนสุดหินจากทรอยกา ที่ทำให้รัฐบาลไอร์แลนด์ไม่สามารถดำเนินมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจใดๆ ได้ และจบลงที่เศรษฐกิจของประเทศหดตัวต่อเนื่องเพิ่มเติมจาก 0.7% ในปีที่แล้ว เป็น 0.5%ในปีนี้

ขณะที่ทางโปรตุเกส ซึ่งยอมตกลงรับการปฏิรูปการคลังและมาตรการรัดเข็มขัดของทรอยกาเมื่อเดือน พ.ค. 2554 เพื่อแลกเปลี่ยนกับความช่วยเหลือทางการเงินมูลค่า 7.8 หมื่นล้านยูโร (ราว 3.042 ล้านล้านบาท) ต้องประสบกับเรื่องชวนปวดหัวไม่แพ้กัน ยิ่งเมื่อเดือน มี.ค.ที่ผ่านมา รัฐบาลกรุงลิสบอนเพิ่งยอมรับแผนรัดเข็มขัดสุดเข้มจากทรอยกา ทั้งตัดลดเงินเดือนข้าราชการ ลดสวัสดิการเงินบำนาญ พร้อมเดินหน้าขึ้นภาษี ก็ยิ่งทำให้รัฐบาลโปรตุเกสอยู่ในสภาพกลืนไม่เข้าคายไม่ออก

บรรดานักวิเคราะห์พากันคาดการณ์ว่า ในสภาพที่เศรษฐกิจของโปรตุเกสมีแนวโน้มหดตัวลงประมาณ 3.3% ในปีนี้ แถมด้วยจำนวนคนตกงานเพิ่มมากกว่า 14% รัฐบาลโปรตุเกสมีแววว่าจะต้องขอเงินช่วยเหลือจากทรอยการอบที่ 2 ภายในปีนี้แน่นอน

พูดให้เข้าใจง่ายก็คือว่า ที่ผ่านมาสามสหายอย่างอียู อีซีบี และไอเอ็มเอฟ ยื่นมือช่วยเหลือตามที่รัฐบาลของประเทศนั้นๆ เรียกร้อง แต่ขณะเดียวกันก็ต้องแลกเปลี่ยนกับเงื่อนไขบีบรัดทางการเงินสุดเข้มงวด โดยทรอยกาให้เหตุผลว่า เพื่อป้องกันไม่ให้ประเทศเหล่านี้ประสบกับปัญหาหนี้ท่วมหัวอีกต่อไป

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์เจ็บปวดจำพวกแผนรัดเข็มขัด หรือเงื่อนไขประเภทที่รัฐบาลต้องจำยอมสละอำนาจอธิปไตยทางการเงินบางส่วนให้กับคนนอกเข้ามาควบคุมตรวจสอบ กลับไม่มีแนวโน้มจะเกิดขึ้นกับกรณีขอเงินช่วยเหลือของประเทศสเปนเลยแม้แต่น้อย

ทั้งนี้ เมื่อพลิกดูรายละเอียดของการให้เงินช่วยเหลือ ซึ่งมีมูลค่ามหาศาลกว่าที่เคยให้กับรัฐบาลกรีซ ไอร์แลนด์ และโปรตุเกสรวมกัน จะพบว่าแทนที่จะเป็นการให้เงินผ่านรัฐบาลตามกฎระเบียบเหมือนที่แล้วมา คราวนี้อียูเตรียมอัดฉีดเงินเข้าภาคธนาคารของสเปนโดยตรงผ่านกองทุนปรับโครงสร้างธนาคาร หรือกองทุนฟรอบ (FROB : Fund for Orderly Bank Restructuring) ซึ่งเป็นแหล่งเงินทุนที่รัฐบาลสเปนเตรียมไว้สำหรับช่วยเหลือบรรดาธนาคารในประเทศที่มีเงินเหลืออยู่เพียง 5,400 ล้านยูโรเท่านั้น (ราว 2.106 แสนล้านบาท) เพื่อให้รัฐบาลสเปนนำเงินไปช่วยเหลือภาคการเงินของประเทศต่อไป

วิธีการดังกล่าวส่งผลให้ทรอยกาไม่จำเป็นต้องเข้ามาจับตาสอดส่องติดตามมาตรการการเงินการคลังของรัฐบาลสเปนอย่างเข้มงวดถึงพริกถึงขิง

รัฐมนตรีคลังอียู รวมถึงกวินโดสให้เหตุผลว่า เนื่องจากเงินช่วยเหลือก้อนนี้จะอัดฉีดให้กับภาคธนาคารในประเทศ และไม่ใช่เงินกู้ช่วยเหลือจากกองทุนฉุกเฉินของอียู แต่จะเป็นจากกองทุนปรับโครงสร้างธนาคาร ที่จะอัดฉีดเงินให้กับธนาคารสเปนโดยตรง ดังนั้นจึงไม่อาจมีเงื่อนไขผูกมัด เช่น มาตรการรัดเข็มขัดและการปฏิรูปต่างๆ

ขณะเดียวกันเมื่อกองทุนฟรอบเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลสเปน เงินช่วยเหลือก้อนนี้ที่ให้ผ่านกองทุนดังกล่าว จึงถือเป็นความรับผิดชอบของสเปน

พูดอีกแง่หนึ่งก็คือ หนี้ครั้งนี้อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของรัฐบาลสเปนที่จะต้องหาทางหาเงินมาชำระหนี้ ไม่แตกต่างไปจากเงินช่วยเหลือที่ให้กับประเทศอื่นๆ

ทั้งนี้ อีกหนึ่งเหตุผลที่อียูผ่อนน้ำหนักของเงื่อนไขข้อแลกเปลี่ยน จนกลายเป็นว่าสเปนได้บรรลุข้อตกลงที่พิเศษแตกต่างประเทศอื่นๆ ก็เพราะความช่วยเหลือในครั้งนี้ มุ่งเฉพาะภาคการเงินของประเทศแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น ไม่เกี่ยวข้องกับภาคเศรษฐกิจ หรือภาคส่วนอื่นๆ ของประเทศ

ทำให้ข้อแลกเปลี่ยนที่จะนำมาใช้เป็นไปแบบเบาๆ ไม่หนักหนาเท่ากรีซ ไอร์แลนด์ และโปรตุเกส

นอกจากนี้ บรรดารัฐมนตรีคลังยังระบุชัดเจนเพิ่มน้ำหนักถึงเหตุผลของความแตกต่างว่า เป็นเพราะในการให้ความช่วยเหลือสเปนในครั้งนี้ เป็นเงินจาก 17 ชาติสมาชิกกลุ่มยูโรโซนล้วนๆ ไม่มีเงินจากไอเอ็มเอฟเข้ามาเกี่ยวข้อง ฉะนั้นจึงไม่สามารถตั้งเงื่อนไขแบบเดียวกันได้

ยิ่งไปกว่านั้น รัฐมนตรีกลุ่มยูโรโซนยังปิดท้ายแถลงการณ์ด้วยการระบุว่า ขณะนี้รัฐบาลสเปนก็ดำเนินแผนรัดเข็มขัดแบบคุมเข้มและระมัดระวังอยู่แล้ว เห็นได้จากเศรษฐกิจของประเทศที่เดินหน้าเข้าสู่ภาวะถดถอย และจำนวนคนตกงานภายในประเทศที่พุ่งแตะเกือบ 25% ดังนั้นจึงค่อนข้างมั่นใจว่า สเปนจะสามารถรักษาระเบียบวินัยทางการคลังด้วยตนเองต่อไปได้ โดยไม่ต้องอาศัยบุคคลภายนอกเข้าไปช่วยส่งเสริมกดดันใดๆ เพียงแต่ต้องมีการรายงานผลความคืบหน้าให้ทราบเป็นระยะๆ ระหว่างรับเงินช่วยเหลือทางการเงินในครั้งนี้

เหตุผลทั้งหมดข้างต้น ยังไม่นับรวมถึงข้อเท็จจริงที่ว่า เศรษฐกิจที่รวมถึงภาคการเงินของสเปนนั้นมีขนาดใหญ่เป็นอันดับ 4 ของภูมิภาค และใหญ่เป็นอันดับ 13 ของประเทศ ซึ่งความใหญ่ดังกล่าว จึงเสมือนเป็นปัจจัยบังคับที่ทำให้บรรดายูโรโซนต้องเร่งรีบตัดสินใจและดำเนินการช่วยเหลือโดยด่วน จนทำให้ไม่สามารถทำตามขั้นตอนที่ทางกลุ่มเคยวางเคยตกลงกันไว้

เพราะขืนปล่อยให้สเปนล่มเพราะหนี้ภาคธนาคาร กลุ่มยูโรโซนที่เหลือ หรือแม้กระทั่งอียูเองก็เตรียมนับถอยหลังรอเวลาสลายตัวกันได้เลย เนื่องจากนักวิเคราะห์ต่างคาดการณ์ไว้ว่าผลกระทบจากสเปนจะส่งผลให้อิตาลี ประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับ 3 ของอียู ไม่สามารถระดมทุนกระตุ้นเศรษฐกิจจากตลาดอนุพันธ์ และต้องลงเอยด้วยการขอเงินช่วยเหลือจากอียูเป็นรายถัดไป

ดังนั้น การช่วยสเปนด้วยข้อแลกเปลี่ยนแบบรักษาน้ำใจกันเช่นนี้ จึงเปรียบเสมือนการช่วยประคับประคองชะตากรรมของยุโรปทั้งภูมิภาค

แต่ทว่า นักวิเคราะห์หลายสำนักต่างรีบออกมาเตือนมาว่า แม้การดำเนินการล่าสุดจะเป็นข่าวดีสำหรับสเปน ยูโรโซน ตลอดจนนักลงทุนทั่วโลก แต่สิ่งหนึ่งที่ต้องยอมรับและท่องจำให้ขึ้นใจก็คือ ท้ายที่สุดแล้วปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะของภูมิภาคยังคงมีอยู่ไม่ได้หายไปหรือหมดไป และความท้าทายใหญ่อย่างการค้นหาวิธีการกระตุ้นเศรษฐกิจของภูมิภาคเพื่อให้มีการเติบโตก็ยังคงไร้คำตอบ

การเอ่ยปากขอความช่วยเหลือจากรัฐบาล‌สเปนในครั้งนี้ จึงเป็นเพียงแค่การช่วยยืดเวลาให้‌บรรดาผู้นำในกลุ่มอียูสามารถปักหมุดให้นโยบาย‌เงินสกุลเงินเดียวแน่นหนามั่นคงขึ้น รวมถึงมีเวลา‌พูดคุยเรื่องการรวมธนาคารให้เป็นหนึ่งเดียว ‌(Banking Union) โดยมีคณะกรรมการส่วนกลาง‌คอยกำกับดูแล เรื่องกองทุนเงินช่วยเหลือ และหลัก‌ประกันของกำแพงป้องกันวิกฤตหนี้ เพื่อไม่ให้เป็น‌ปัญหาตามหลอกหลอนได้อีกในอนาคต

อย่างไรก็ตาม กว่ายุโรปจะบรรลุถึงขั้นที่ว่า ‌หลายประเทศใหญ่ในยุโรป ตลอดจนยักษ์ใหญ่ของ‌โลกทั้งในเอเชียและอเมริกา ก็คงต้องร่วมเจ็บปวด‌กันต่อไปอีกสักระยะ