การแก้ไข รธน.

โดย...นครินทร์ เมฆไตรรัตน์

วงจรชีวิตและดวงชาตะของรัฐธรรมนูญไทยมีลักษณะเฉพาะของตน หรือถ้าจะมีความคล้ายกับประเทศอื่นใดอยู่บ้างก็มีลักษณะผสมผสาน เหมือนในประเทศในทวีปยุโรปอย่างละเล็กละน้อยของบางประเภท และมีความละม้ายกับประเทศที่มีการใช้รัฐธรรมนูญเปลืองบางประเทศ

ลักษณะเด่นก็คือ เรามีการแก้ไขรัฐธรรมนูญกันอย่างจริงจังหลายสิบครั้ง เช่น แก้ไขชื่อประเทศจากสยามเป็นประเทศไทย แก้ไขระบบเลือกตั้งรวมทั้งแก้ไขที่มาของนายกรัฐมนตรีจากคนนอก คือ ไม่ได้เป็น สส. มาเป็นมาจาก สส. เท่านั้น

อย่างไรก็ดี การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มีจำนวนโดยรวมหลายสิบครั้งดังกล่าว เรามักจะไม่จดจำ ซึ่งอาจจะเป็นเพราะเราไม่ได้มีวัฒนธรรมการเมืองในแบบที่มุ่งรักษาความต่อเนื่องของบ้านเมืองหรือประเทศชาติ เห็นได้จากชีวิตของคนไทยโดยส่วนรวมที่มุ่งจะสร้างบ้านเรือนใหม่ในทุกครั้งที่มีเงินหรือมีพละกำลัง มากกว่าจะรักษาบ้านเก่าเดิมเอาไว้โดยปรับปรุงบ้านเรือนให้มีความทันสมัยอยู่เสมอๆ

ในอีกประการหนึ่ง ก็คงจะเป็นเพราะชีวิตทางการเมืองของไทย ไม่ว่าจะด้วยเหตุอันใด ประเทศไทยของเราต้องประสบกับการใช้อำนาจประหารรัฐ หรือรัฐประหารอยู่จำนวนนับสิบครั้งเศษ และการรัฐประหารของไทยเกือบทุกครั้ง (ยกเว้นบางครั้ง เช่น การรัฐประหารเดือน มิ.ย. 2476) ซึ่งส่งผลให้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) ซึ่งมีความหมายว่า ใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นการชั่วคราวเท่านั้น ฉะนั้นเราจึงมีอุปนิสัยใจคอที่จะเตรียมกายใจและกำลังความคิดเพื่อการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสมอ

จะเห็นได้จากมีการนำเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับอุดมคติ ฉบับในฝัน ฉบับแก้ไขปัญหาของประเทศชาติ ฉบับป้องกันการรัฐประหาร ฉบับไปให้พ้นจากวงจรอุบาทว์ ฯลฯ นำเสนอโดยปัญญาชนของไทยจำนวนหลายสิบคน ที่ปรากฏให้เห็นอยู่เสมอๆ ทั้งที่มีการพิมพ์เผยแพร่จ่ายแจก และไม่ได้พิมพ์จ่ายแจกอีกเป็นจำนวนมาก (แต่นำเสนอเรื่องหรือถวายฎีกาให้พระเจ้าอยู่หัวทรงทราบ ก็มีจำนวนมาก)

อย่างไรก็ตาม การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เรามีประสบการณ์อยู่หลายสิบครั้งนั้น จำนวนมากจัดทำโดยคณะกรรมการ หรือคณะอนุกรรมการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญของรัฐสภาเอง เช่น อนุกรรมการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธ.ค. 2475 เป็นต้น

ในอีกทางหนึ่งซึ่งเป็นส่วนน้อย คือ แนวทางจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ ส.ส.ร. ขึ้น โดยที่รัฐสภาจักต้องมอบอำนาจในการจัดทำร่างใหม่ให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญที่จัดตั้งขึ้นนั้น ไปดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับ โดยมีความเป็นอิสระและแยกส่วนออกไปจากหน้าที่โดยปกติของรัฐสภา

ทั้งแนวทางจัดตั้งคณะอนุกรรมการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ และแนวทางการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ ผู้เขียนเข้าใจว่าเป็นการใช้อำนาจที่ไม่ปกติของรัฐสภาในขณะนั้นๆ กล่าวคือ ไม่ได้เป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยปกติเท่านั้น แต่เป็นการใช้อำนาจการเมืองเพื่อการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นทั้งฉบับ

อำนาจการเมืองดังกล่าวแสดงออกด้วยการแสดงเจตนารมณ์ทางการเมืองของชุมชนการเมือง คือ เป็นองค์รวมและไม่ได้เป็นของคนใดหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง กล่าวคือ เป็นเจตนารมณ์ที่มีปรากฏ เพราะขณะนั้นๆ ประเทศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวอยู่ ซึ่งเป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไป

ในอีกทางหนึ่ง การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เช่น จัดทำร่างปี 2540 เกิดขึ้นในบรรยากาศของความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียว และมีความเอกฉันท์ที่จะใช้อำนาจการเมืองร่วมกันของชุมชนการเมือง เพื่อการสถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับ และเป็นรัฐธรรมนูญชนิดใหม่อย่างที่เราไม่เคยใช้กันมาก่อนเสียด้วย

ในปี 2555 นี้ มีความพยายามที่จะจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นอีกครั้งหนึ่ง ปัญหาที่มีความสำคัญก็คือ ในขณะนี้ประเทศไทยไม่ได้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญชั่วคราว อีกทั้งชุมชนการเมืองและบรรดาองค์กรการเมืองต่างๆ ก็ไม่ได้เปล่งเสียงสรรเสริญการดำเนินการในลักษณะดังกล่าว

ฉะนั้น อำนาจการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อจัดระเบียบและจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจแบบใหม่จึงไม่ได้เกิดหรือปรากฏขึ้น ซึ่งจะกลายเป็นภาระและเป็นหน้าที่ขององค์กรและสถาบันต่างๆ ที่จะช่วยกันประคับประคองให้รัฐสภามีความยับยั้งชั่งใจใช้อำนาจการเมืองและอำนาจนิติบัญญัติตามปกติ คือ แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ตามช่องทางปกติ แทนที่จะคิดดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นทั้งฉบับในห้วงเวลานี้ หรือในบรรยากาศแบบนี้.