ร่างพระราชบัญญัติความร่วมมือระหว่างประเทศในทางแพ่งในการลักพาตัวเด็กข้ามชาติ

โดย...อนุรัตน์ นิยมเวช

ประเทศไทยได้เข้าร่วมเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยลักษณะทางแพ่งในการลักพาตัวเด็กข้ามชาติ ค.ศ.1980 (Convention on the Civil Aspect of international Child Abduction, 1980) ซึ่งเป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่ตราขึ้นเพื่อแก้ปัญหาการลักพาและหน่วงเหนี่ยวลูกข้ามชาติที่เกิดจากการกระทำของพ่อหรือแม่ โดยกำหนดให้ประเทศภาคีมีหน้าที่ส่งตัวลูกที่ถูกลักพาและหน่วงเหนี่ยวไว้ในประเทศตน โดยละเมิดอำนาจปกครองของผู้ใช้อำนาจปกครองกลับไปยังประเทศภาคีที่ลูกมีที่อยู่ตามปกติในทันที โดยมีผลเริ่มบังคับใช้ตั้งแต่ 1 ธ.ค. 2526 และในส่วนของประเทศไทยนั้นเข้าเป็นภาคีอนุสัญญานี้เมื่อวันที่ 14 ส.ค. 2545 โดยให้สำนักงานอัยการสูงสุดเป็นองค์กรกลางในการประสานงาน

ดังนั้น เราจึงมีพันธกรณีต้องปฏิบัติตามอนุสัญญาดังกล่าวในเรื่องต่างๆ เช่น การจัดให้มีผู้ประสานงานกลาง เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการสืบหาแหล่งที่อยู่ของเด็ก ดำเนินการให้มีการส่งตัวเด็กกลับคืน และใช้สิทธิในการพบเยี่ยมเยียนเด็ก ฯลฯ แต่ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายในเรื่องความร่วมมือระหว่างประเทศเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิควบคุมดูแลเด็ก จึงต้องตราพระราชบัญญัติประกอบอนุสัญญาว่าด้วยลักษณะทางแพ่งในการลักพาตัวเด็กข้ามชาติขึ้น

เมื่อได้ยินชื่อพระราชบัญญัติดังกล่าวนี้อาจทำให้เข้าใจว่าเป็นเรื่องของการลักพาตัวเด็กเพื่อไปเรียกค่าไถ่หรือจับเด็กเป็นตัวประกัน แต่แท้จริงนั้น คนที่เป็นพ่อแม่เด็กก็สามารถลักพาตัวเด็กไปได้เหมือนกัน ซึ่งการที่พ่อแม่ลักพาตัวเด็กก็มีสาเหตุที่สำคัญ คือพ่อแม่หย่าร้างกันและต่างฝ่ายต่างต้องการที่จะดูแลเด็ก ได้อยู่กับเด็ก แต่เมื่ออีกฝ่ายเป็นผู้มีสิทธิในการดูแลเด็ก จึงมีการลักพาตัวเด็กเกิดขึ้น ส่วนสาเหตุอื่นๆ ก็เช่นพ่อหรือแม่ที่มีสิทธิดูแลเด็กประพฤติตนไม่เหมาะสม ทำร้ายเด็ก ทำให้อีกฝ่ายทนไม่ได้จึงต้องลักพาตัวเด็กไป การลักพาตัวลูกโดยพ่อหรือแม่ คือการที่พ่อหรือแม่ ญาติฝ่ายพ่อหรือแม่ หรือผู้สมรู้ร่วมคิดฝ่ายพ่อหรือแม่เอาลูกไปหน่วงเหนี่ยวหรือซ่อนลูกไว้ โดยละเมิดอำนาจปกครอง และสิทธิที่จะติดต่อกับลูกของแม่หรือพ่อ หรือญาติของแม่หรือพ่ออีกฝ่ายหนึ่ง

หากเป็นการลักพาตัวลูกข้ามชาติจากประเทศหนึ่งและพาไปซ่อนไว้ในอีกประเทศหนึ่ง ดังนั้น ฝ่ายพ่อหรือฝ่ายแม่ที่ลูกของตนถูกลักพาตัวไปอาจตกอยู่ในสถานการณ์ที่มืดมน ไม่อาจทราบได้ว่าตนจะต้องดำเนินการต่อไป ซึ่งมีข้อสังเกตคือ กรณีหากหญิงไทยที่มีสามีเป็นชาวต่างชาติและหญิงไทยผู้เป็นภรรยาได้ลักพาตัวลูกมายังประเทศไทย หากเป็นกรณีเช่นนี้ สามีก็สามารถที่จะมาฟ้องร้องกับศาลเยาวชนและครอบครัวของประเทศไทยได้

อีกกรณีหนึ่งซึ่งเป็นที่น่าสนใจ คือ กรณีของหญิงไทยที่มีสามีเป็นชาวต่างชาติและสามีได้ลักพาตัวลูกไปยังประเทศที่สามีมีภูมิลำเนาภายหลังการสมรสสิ้นสุดลง จึงเกิดเป็นประเด็นในการร้องขอให้ส่งลูกคืนโดยแม่ชาวไทย ซึ่งในอดีตแต่เดิมในเรื่องการลักพาตัวเด็ก พ่อแม่ของเด็กที่ถูกลักพาตัวไปหากต้องการเด็กคืนก็ต้องไปฟ้องต่อศาลในต่างประเทศที่เด็กถูกลักพาตัวไป เกิดความยุ่งยากในการฟ้องต่อศาลต่างประเทศ ทั้งอุปสรรคเรื่องภาษา กฎหมายต่างประเทศ ค่าใช้จ่ายที่สูง และความยากลำบากอื่นๆ ดังนั้น ความยุ่งยากอุปสรรคดังกล่าวนี้จะหมดไปโดยการสร้างกลไกความร่วมมือระหว่างประเทศ ทำให้นำตัวเด็กกลับคืนสู่พ่อแม่ที่เด็กถูกลักพาตัวไปง่ายขึ้น เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาที่ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามพันธกรณี คือสามารถให้นำตัวเด็กกลับคืนสู่สิ่งแวดล้อมเดิมให้เร็วที่สุดนั่นเอง

อนุสัญญาว่าด้วยลักษณะทางแพ่งในการลักพาตัวเด็กข้ามชาติได้กำหนดให้รัฐภาคีต้องดำเนินการที่เหมาะสมทุกประการ เพื่อเป็นการรับรองว่าจะมีการอนุวัตการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาฯ ดังกล่าวในอาณาเขตรัฐนั้นๆ

ในขณะนี้ร่างพระราชบัญญัติความร่วมมือระหว่างประเทศในทางแพ่งในการลักพาตัวเด็กข้ามชาติได้ผ่านวาระที่ 3 ของวุฒิสภาแล้ว โดยมีหลักการเพื่อให้มีกฎหมายว่าด้วยความร่วมมือระหว่างประเทศในทางแพ่งเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิควบคุมของเด็ก และร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวนี้ได้แบ่งออกเป็น 4 หมวด มีสาระสำคัญประกอบไปด้วย การกำหนดบทนิยามศัพท์“เด็ก” ตามมาตรา 3 ได้ให้ความหมายว่า “บุคคลซึ่งมีอายุต่ำกว่าสิบหกปีบริบูรณ์” และได้มีการเพิ่มเติมบทบัญญัติต่อไปว่า “แต่ไม่รวมถึงผู้บรรลุนิติภาวะตามกฎหมาย” ทั้งนี้ทำให้บทนิยามดังกล่าวไม่สอดคล้องกับอนุสัญญาฯ ข้อที่ 4 ซึ่งกำหนดที่จะบังคับใช้เมื่อเด็กมีอายุครบสิบหกปีบริบูรณ์เท่านั้นโดยไม่มีข้อยกเว้น และได้กำหนดถึงบทนิยามของ “สิทธิควบคุมดูแลเด็ก” ไว้ว่า สิทธิเกี่ยวกับการดูแลความเป็นอยู่ของเด็ก และหมายความรวมถึงสิทธิกำหนดที่อยู่ของเด็ก ซึ่งสิทธิดังกล่าวอาจเกิดขึ้นได้โดยผลของกฎหมายโดยคำสั่งของศาลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือเป็นผลจากความตกลงที่มีผลตามกฎหมาย

หมวดที่ 1 ได้กำหนดไว้ซึ่งขอบเขตหน้าที่ของผู้ประสานงานกลาง ซึ่งตามร่างพระราชบัญญัตินี้ได้ให้ความหมายของ “ผู้ประสานงานกลาง” คือ อัยการสูงสุดหรือผู้ที่อัยการสูงสุดมอบหมายให้มีอำนาจหน้าที่ประสานงานในการให้ความช่วยเหลือตามพระราชบัญญัตินี้ โดยให้มีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 5 โดยกำหนดให้ผู้ประสานงานกลางรับคำร้องขอความช่วยเหลือจากผู้ร้องขอ ซึ่งการร้องขอให้ส่งคืนตัวเด็กนั้น ผู้ร้องขอจะต้องมีอำนาจปกครองเด็กด้วย

ทั้งนี้ ผู้ประสานงานกลางมีหน้าที่พิจารณาและวินิจฉัยว่าควรจะให้หรือขอความช่วยเหลือหรือไม่ โดยการให้ความช่วยเหลือตามร่างพระราชบัญญัตินี้นั้น ให้ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติดำเนินการค้นหาแหล่งที่อยู่ของเด็กตามที่ได้รับแจ้งจากผู้ประสานงานกลาง และแจ้งผลการดำเนินการไปยังผู้ประสานงานกลาง โดยให้พนักงานอัยการดำเนินการให้ความช่วยเหลือตามคำร้องขอความช่วยเหลือที่ผู้ประสานงานกลางส่งให้ เมื่อได้รับคำร้องขอความช่วยเหลือ ให้พนักงานอัยการยื่นคำขอต่อศาลขอให้มีคำสั่งห้ามผู้เคลื่อนย้ายหรือหน่วงเหนี่ยวเด็ก หรือผู้ที่เด็กอยู่ด้วยเคลื่อนย้ายเด็กไปเสียจากถิ่นที่อยู่ จนกว่าการดำเนินการเกี่ยวกับการดำเนินการส่งตัวเด็กกลับคืนเสร็จสิ้น

ผู้ประสานงานกลางต้องให้ความร่วมมือกับผู้ประสานงานกลาง หรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจของต่างประเทศ และให้ข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายของประเทศไทย รวมถึงติดตามและเร่งรัดเพื่อจัดให้มีกระบวนการในการส่งตัวเด็กกลับคืนสู่ถิ่นที่อยู่อันเป็นปกติโดยรวดเร็ว เพราะถือประโยชน์ของเด็กเป็นสำคัญ

ในหมวดที่ 2 ได้แบ่งเป็น 3 ส่วน ซึ่งประกอบไปด้วย ส่วนที่ 1 ได้กำหนดถึงวิธีการขอความช่วยเหลือ โดยให้ผู้อ้างว่าถูกละเมิดสิทธิควบคุมดูแลเด็กอาจขอให้ส่งตัวเด็กซึ่งถูกลักพาตัวมาหรือกักตัวไว้ในประเทศไทย กลับคืนสู่ถิ่นที่อยู่ปกติแห่งสุดท้ายของเด็กในต่างประเทศก่อนถูกพาตัวมาหรือกักตัวไว้ยื่นคำร้องขอต่อผู้ประสานงานกลางของประเทศที่เด็กมีถิ่นที่อยู่หรือต่อผู้ประสานงานกลาง

ทั้งนี้ ตามระเบียบที่ผู้ประสานงานกลางกำหนดและตามมาตรา 6 คำร้องขอความช่วยเหลือดังกล่าวนั้นจะต้องมีข้อมูล เหตุผลและเอกสารหลักฐานแสดงตัวบุคคลของผู้ร้องขอของเด็กและของผู้ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้พาเด็กมาหรือกักตัวเด็กไว้ด้วย ต่อมาในส่วนที่ 2 ได้กำหนดไว้ซึ่งการคุ้มครองดูแลเด็กระหว่างการดำเนินการส่งตัวเด็กกลับคืน โดยมีการแก้ไขจากคำว่า “ควบคุม” เป็น “คุ้มครอง” เนื่องจากมีความเหมาะสมกว่าที่จะใช้กับเด็กที่มิได้กระทำความผิด

การดำเนินการระหว่างการส่งเด็กกลับคืน ให้กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ มีอำนาจหน้าที่ในการรับตัวเด็กไว้ดูแลเป็นการชั่วคราว และจะกระทำได้ต่อเมื่อมีคำสั่งศาลเท่านั้นตามมาตรา 10 (4) ซึ่งศาลตามร่างพระราชบัญญัตินี้ให้หมายถึงศาลเยาวชนและครอบครัวกลาง โดยให้กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์คุ้มครองดูแลจนกว่าการดำเนินการส่งตัวเด็กกลับคืนเสร็จสิ้น หรือจนกว่าศาลจะมีคำสั่งเป็นอย่างอื่นตามมาตรา 11 และในส่วนสุดท้าย ส่วนที่ 3 ได้กำหนดไว้ซึ่งกระบวนการพิจารณาและศาล โดยมาตรา 13 ได้กำหนดให้การพิจารณาส่งตัวเด็กกลับคืนให้ดำเนินการดังต่อไปนี้ คือ ในกรณีที่นับแต่วันที่เด็กถูกพาตัวมาหรือกักตัวไว้จนถึงวันยื่นคำร้องขอต่อศาลมีระยะเวลายังไม่ถึงหนึ่งปี ให้ศาลพิจารณาว่าจะให้ส่งตัวเด็กกลับคืนหรือไม่โดยเร็ว และอีกกรณีที่นับแต่วันที่เด็กถูกพาตัวมาหรือกักตัวไว้จนถึงวันยื่นคำร้องขอต่อศาลมีระยะเวลาตั้งแต่หนึ่งปีขึ้นไป ศาลจะพิจารณาสั่งให้ส่งตัวเด็กกลับคืนไปก็ได้ เว้นแต่เด็กได้ปรับตัวเข้ากับสภาพแวดล้อมใหม่ที่เหมาะสมแล้ว

ในส่วนของหมวดที่ 3 ว่าด้วยการขอความช่วยเหลือไปยังต่างประเทศให้อนุโลมนำบทบัญญัติตามหมวดที่ 1 มาบังคับใช้โดยเป็นการให้เสนอเรื่องต่อผู้ประสานงานกลาง และสุดท้ายหมวดที่ 4 เป็นหมวดเบ็ดเตล็ด ตามมาตรา 19 ได้กำหนดให้ศาลรับฟังคำร้องขอหรือเอกสารที่ยื่นต่อศาลตามพระราชบัญญัตินี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งศาลควรมีดุลยพินิจในการพิจารณาเอกสารหลักฐานที่ได้จากต่างประเทศประกอบด้วย และมาตรา 21 ได้กำหนดว่าพระราชบัญญัตินี้ไม่ตัดสิทธิของผู้มีสิทธิควบคุมดูแลเด็กและผู้มีสิทธิในการพบและเยี่ยมเยียนเด็ก ซึ่งสิทธิในการพบและเยี่ยมเยียนเด็กให้หมายรวมถึงสิทธิในการนำเด็กออกไปจากถิ่นที่อยู่ปกติของเด็กไปยังสถานที่อื่นภายในระยะเวลาจำกัดได้ด้วย โดยให้ยื่นคำร้องขอได้โดยตรงต่อศาลตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัตินี้หรือตามกฎหมายอื่น

หากร่างพระราชบัญญัติจะกลายเป็นพระราชบัญญัติภายในเร็ววันนี้ นอกจากที่จะส่งผลดีต่อเด็กและผู้ร้องขอ เนื่องจากเด็กจะได้รับการคุ้มครองให้พ้นจากภยันตรายอันเกิดจากการถูกพาไปหรือกักตัวไว้โดยมิชอบและเด็กจะได้รับการส่งตัวกลับโดยเร็วนั้น ผู้ร้องขอก็สามารถร้องขอความช่วยเหลือไปยังประเทศภาคีสมาชิกได้สะดวกและรวดเร็วยิ่งขึ้น ทั้งจะทำให้ประเทศไทยได้รับการยอมรับจากประเทศภาคีสมาชิก เนื่องจากมีแนวทางปฏิบัติที่มีความสอดคล้องกับอนุสัญญาฯ ดังกล่าว

แต่อย่างไรก็ตาม อนุสัญญาว่าด้วยลักษณะ‌ทางแพ่งในการลักพาตัวเด็กข้ามชาตินี้ มีระยะ‌เวลาบังคับใช้เพียง 5 ปี หากไม่มีการบอกเลิก‌อนุสัญญาฯ ก็จะมีผลบังคับใช้ต่อไปโดยปริยาย‌
ทุกๆ 5 ปี ดังนั้นหากเห็นว่าข้อกำหนด‌ตามอนุสัญญาฯ ดังกล่าวมีความไม่เหมาะสมก็‌สามารถที่จะยกเลิกได้อีกด้วย โดยการบอกเลิก‌อย่างน้อย 6 เดือนก่อนอนุสัญญาฯ จะสิ้นการ‌
บังคับใช้ในปีที่ 5 และหากมีการบอกเลิก‌อนุสัญญาฯ ดังกล่าวแล้ว ก็ต้องกลับมาทบทวน‌ร่างพระราชบัญญัติความร่วมมือระหว่าง‌ประเทศในทางแพ่งในการลักพาตัวเด็กข้ามชาติ‌
อีกครั้ง เพื่อยกเลิกหรือปรับปรุงให้เหมาะสมกับสภาพการณ์