"ประชามติ"

โดย...พล.อ.อ.วีรวิท คงศักดิ์

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่...) พุทธศักราช... ที่รัฐสภากำลังพิจารณาอยู่ในขณะนี้ ได้กำหนดไว้ในมาตรา 291/13 ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการออกเสียงประชามติของประชาชนว่าจะเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

เนื่องจากจะมีการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 และจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทำให้มีสมาชิกรัฐสภาหลายคนได้แปรญัตติขอให้มีการทำประชามติว่า สมควรยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมหรือไม่ จึงควรมีการทำความเข้าใจในสาระสำคัญของ “ประชามติ” ก่อนการตัดสินใจเรื่องสำคัญเช่นนี้

การออกเสียงประชามติ หรือ Referendum มีรากศัพท์มาจากภาษาละติน “Ad Referendum” มีความหมายว่า “การนำมาให้สัตยาบัน” หรือ “การนำมาให้ประชาชนรับรอง”

แนวคิดเรื่องนี้เกิดขึ้นนานแล้วในทวีปยุโรป เพื่อใช้เป็นกลไกการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในการแสดงความคิดเห็น ด้วยการลงคะแนนออกเสียง เพื่อตัดสินใจว่าจะให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในเรื่องที่มีความสำคัญ หรือรับฟังความเห็นในเรื่องสำคัญๆ ที่มีผลกระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชน

ตัวอย่างเช่น ประเทศนอร์เวย์ขอประชามติในการเข้าร่วมสหภาพยุโรป หรือออสเตรเลีย ขอประชามติว่าจะอยู่ในเครือจักรภพหรือไม่ เป็นต้น

ถ้าพูดกันตามหลักวิชาการแล้ว การออกเสียงประชามตินี้ เป็นการพัฒนารูปแบบของประชาธิปไตยจากที่เดิมประชาชนในรัฐมีจำนวนไม่มาก สามารถใช้อำนาจออกเสียงต่อกิจการบ้านเมืองได้โดยตรง (Direct Democracy)

แต่เมื่อรัฐเจริญขึ้นและมีประชากรมากขึ้น หากจะให้ต่างคนต่างใช้อำนาจออกความเห็นก็ย่อมทำให้เกิดความวุ่นวาย จึงพัฒนามาเป็นประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy)

แนวคิดนี้กำหนดให้มี “ผู้แทนราษฎร” ทำหน้าที่รับความคิดเห็นมาจากประชาชน เพื่อออกเสียงแทนประชาชนในเรื่องสำคัญต่างๆ เช่น การจัดทำกฎหมายในระบบอำนาจนิติบัญญัติ หรือนโยบายบริหารประเทศของรัฐบาลที่มีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้าง

ต่อมาผู้แทนราษฎรส่วนใหญ่ละเลยการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนและใช้อำนาจตาม “อำเภอใจ” โดยไม่สนใจความต้องการที่แท้จริงของประชาชน รวมถึงมีการใช้เสียงข้างมากในสภาตรากฎหมาย หรือกำหนดนโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อตนเองหรือพวกพ้อง ซึ่งการใช้อำนาจเหล่านั้นไม่ตรงกับเจตนาของประชาชนส่วนใหญ่

ด้วยเหตุนี้ “การออกเสียงประชามติ” จึงถูกนำมาเป็นกลไกที่เสริมทฤษฎีตัวแทนของประชาชน เพื่อรับฟังความเห็นก่อนที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติจะตัดสินใจในเรื่องที่มีผลกระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชน เช่น การแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเรียกว่าประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy)

จากที่กล่าวมาจะเห็นว่า การตัดสินใจในเรื่องสำคัญๆ ของรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยยุคใหม่จะต้องรับฟังความเห็นและได้รับความเห็นชอบจากประชาชน จึงจะทำให้การอยู่ร่วมกันในสังคมเป็นไปอย่างปกติสุข

การออกเสียงประชามติมีหลักการสำคัญ 2 ประการ คือ 1) เป็นเรื่องที่มีความสำคัญและมีผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติและประชาชนส่วนใหญ่ 2) ข้อความที่จะขอความเห็นต้องชัดเจนเพียงพอที่จะทำให้ผู้มีสิทธิออกเสียงสามารถตัดสินใจว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในเรื่องนั้น

โดยเงื่อนไขที่รัฐต้องดำเนินการ คือ 1) เปิดโอกาสให้ผู้เห็นชอบและไม่เห็นชอบในเรื่องที่จะจัดทำประชามติได้แสดงความคิดเห็นอย่างเท่าเทียมกัน 2) จัดให้มีการลงคะแนนออกเสียงประชามติโดยอิสระ และ 3) นำผลการออกเสียงประชามติไปดำเนินการ เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนที่มาลงประชามติ

สำหรับประเทศไทยของเราได้บัญญัติเรื่องการออกเสียงประชามติไว้ครั้งแรกในรัฐธรรมนูญปี 2492 มาตรา 174 โดยบัญญัติว่าการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หากพระมหากษัตริย์ทรงเห็นว่าอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศชาติหรือประชาชน อาจจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็ได้

ต่อมามีรัฐธรรมนูญถาวรอีก 3 ฉบับ ได้แก่ ฉบับปี 2511, 2517 และ 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 บัญญัติให้มีการออกเสียงประชามติ เพื่อให้ความเห็นชอบกับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญบางมาตราหรือทั้งฉบับ

ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 บัญญัติให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีความสำคัญ และอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติและประชาชนไว้ในมาตรา 165 โดยกำหนดให้นายกรัฐมนตรี โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ดำเนินการหรือบัญญัติไว้ในกฎหมาย

นอกจากนั้น ได้มีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติครั้งแรกในปี 2542 และฉบับที่ใช้ปัจจุบัน (2552) มีสาระสำคัญคือ ต้องให้เวลาประชาชนศึกษาสาระของการออกเสียงประชามติไม่น้อยกว่า 90 วัน แต่ไม่เกิน 120 วัน เพื่อให้ประชาชนเข้าใจสาระสำคัญของเรื่องที่ขอประชามติ

มีเพียงรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวฉบับปี 2549 ที่กำหนดให้ “ไม่เร็วกว่า 15 วัน และไม่ช้ากว่า 30 วัน” ซึ่งมีผลให้ประชาชนมีเวลาไม่เพียงพอในการศึกษาข้อมูลสำคัญประกอบการตัดสินใจ จนทำให้ถูกกล่าวหาว่าเป็นการทำประชามติแบบ “เผด็จการ” หรือปลายกระบอกปืน

แต่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังพิจารณาอยู่นี้เขียนไว้ในมาตรา 291/13 กำหนดให้ “ภายในไม่เกิน 60 วัน แต่ไม่น้อยกว่า 45 วัน” จึงอาจถูกกล่าวหาได้ว่าเป็นเผด็จการ “ปิดหูปิดตาประชาชน” เช่นเดียวกัน

ด้วยเหตุนี้ จึงมีประเด็นที่สมาชิกรัฐสภาหลายคนได้แปรญัตติ ขอให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติคือ “ไม่น้อยกว่า 90 วัน แต่ไม่เกิน 120 วัน” และขอให้มีการลงประชามติขอความเห็นชอบเป็นรายหมวดด้วย ซึ่งเป็นหลักการเดียวกับการตรากฎหมายของทั้งสองสภาคือ ลงมติในวาระสองต้องเป็นรายมาตรา

อย่างไรก็ดี คาดว่ามติที่ประชุมรัฐสภาก็จะเห็นคล้อยตามกรรมาธิการเสียงส่วนมากเช่นเดียวกับที่ผ่านมา ซึ่งจะมีผลให้ประชาชนได้รับข้อมูลประกอบการตัดสินใจน้อยเหมือนเดิม และประชาชนต้องตัดสินใจ “รับ” หรือ “ไม่รับ” อย่างคลุมเครือเช่นเดิม เนื่องจากเห็นด้วยกับสาระบางหมวด แต่ไม่เห็นด้วยกับบางหมวด

บางท่านอาจจะให้ความเห็นว่าการออกเสียงประชามติแบบนี้ยุ่งยากจนอาจทำให้ประชาชนสับสนและเสียค่าใช้จ่ายมาก ซึ่งเรื่องนี้ในต่างประเทศได้มีการพัฒนาไปจนถึงขั้นการทำประชามติด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์แล้ว จึงไม่น่ามีปัญหาที่เราจะเริ่มมีความคิดในการพัฒนาระบบการรับฟังความเห็นของประชาชนด้วยเทคโนโลยีเสียที

จากที่กล่าวมาอาจสรุปได้ว่า ประเทศไทยของเรากำหนดให้มีการออกเสียงประชามติ เพื่อรับฟังความเห็นของประชาชนในเรื่องสำคัญที่มีผลกระทบต่อประชาชน แทนการให้เอกสิทธิ์กับสมาชิกรัฐสภาออกเสียงในเรื่องสำคัญที่มีผลกระทบต่อประชาชนมาตั้งแต่ปี 2492 หรือเมื่อ 62 ปีมาแล้ว

ดังนั้น จึงยังไม่สายที่รัฐบาลจะขอถอนร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำลังสร้างความขัดแย้งให้กับสังคมอยู่ในขณะนี้ แล้วนำกลับไปออกเสียงประชามติตามอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลที่ระบุในรัฐธรรมนูญมาตรา 165 (1) เพื่อสอบถามประชาชนว่าจะให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 หรือไม่ โดยอาจขอรับฟังความเห็นประเด็นที่ประชาชนต้องการปฏิรูปการเมืองตามเจตนารมณ์ของรัฐบาลด้วยก็ได้

หากกระทำเช่นนี้จะเป็นการแสดงว่า รัฐบาลเคารพในความเห็นของประชาชนที่ลงประชามติให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550

และรัฐบาลมีความจริงใจในการปฏิรูประบบการเมืองของประเทศให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง