การรับจำนำข้าว VS การประกันรายได้ของเกษตรกร

...สมชาย สกุลสุรรัตน์

โครงการของรัฐบาลที่ได้รับความสนใจจากประชาชนค่อนข้างมาก โดยเฉพาะประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศที่เป็นชาวนา ชาวไร่ เห็นจะไม่มีโครงการไหนได้รับความสนใจเท่าโครงการประกันรายได้ของเกษตรกร

เนื่องจากโครงการนี้เป็นโครงการใหม่ที่รัฐบาลนำมาใช้ตั้งแต่เดือน ก.ค. 2552 เพื่อทดแทนระบบการรับจำนำข้าว ซึ่งใช้ต่อเนื่องกันมาตั้งแต่ปีการเพาะปลูก 2524/2525 ดังนั้น จึงมีคนจำนวนมากไม่เข้าใจถึงวัตถุประสงค์ในการนำโครงการนี้มาใช้

ที่สำคัญ แม้แต่ชาวนาหรือบุคลากรภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับโครงการนี้โดยตรง ก็ยังสับสนระหว่างโครงการประกันรายได้ของเกษตรกรกับโครงการรับจำนำ

ความจริง โครงการทั้งสองนี้ เป็นโครงการที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงทั้งด้านวัตถุประสงค์และปรัชญาในการนำมาใช้

โครงการจำนำข้าวเป็นโครงการที่ออกมาเพื่อพยุงราคาข้าว โดยรัฐรับจำนำข้าวจากชาวนา เพื่อดึงปริมาณข้าวส่วนหนึ่งออกจากระบบ ที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า เป็นการสร้างดีมานด์เทียม โดยรัฐเชื่อว่า ในช่วงฤดูเก็บเกี่ยวชาวนามักถูกพ่อค้าคนกลางหรือโรงสีหรือผู้ส่งออกกดราคาข้าว เพราะมีข้าวไหลเข้าตลาดพร้อมๆ กัน จำนวนมาก ชาวนาจึงขาดอำนาจต่อรอง

ส่วนโครงการประกันรายได้ของเกษตรกรนั้น โดยพื้นฐานไม่ใช่โครงการเพื่อพยุงราคาข้าว เพราะรัฐไม่ได้เข้าไปแทรกแซงเพื่อดึงข้าวออกนอกระบบเหมือนระบบจำนำข้าว แต่รัฐปล่อยให้กลไกตลาดเสรีทำงาน ชาวนาต้องนำข้าวไปขายให้โรงสี และโรงสีขายข้าวให้ผู้ส่งออกและผู้บริโภคในประเทศเอง ตามราคาตลาด การขึ้นลงเปลี่ยนแปลงของราคาข้าวจึงไม่ได้เกิดขึ้นจากการประกันรายได้ ถึงแม้ว่าจะมีนักวิชาการบางคนให้ความเห็นว่า การประกันรายได้นั้นอาจมีกลไกที่ผลักดันให้ราคาข้าวลดลง เพราะชาวนาปลูกข้าวเพิ่มขึ้น เนื่องจากมีรัฐค้ำประกันรายได้จากการขายข้าวหากราคาข้าวตกต่ำ

เพื่อความเข้าใจง่ายๆ ให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างกลไกการทำงานของการจำนำข้าวกับการประกันรายได้เกษตรกร เพื่อไม่ให้เกิดความสับสน สมมติว่า ในฤดูกาลผลิตหนึ่งชาวนาผลิตข้าวได้ 3 ล้านตัน โดยข้าวที่ว่านี้ออกสู่ตลาดในเวลาไล่เลี่ยกัน ทำให้ราคาข้าวในตลาดตกลง ในกระบวนการจำนำเพื่อพยุงราคาข้าวให้สูงขึ้น รัฐบาลก็ประกาศรับจำนำข้าวสัก 1 ล้านตัน เอาไปเก็บไว้ในโกดัง ทำให้ซัพพลายของข้าวลดลง ราคาก็จะเพิ่มขึ้นชาวนาขายข้าวได้ราคาก็มาไถ่ถอนข้าวที่จำนำไปขาย แต่ถ้าเกิดใจดี ประกาศราคารับจำนำเท่ากับหรือสูงกว่าราคาตลาด รัฐก็กลายเป็นผู้ซื้อไปโดยปริยาย เพราะไม่มีใครไถ่ถอนข้าวที่จำนำไว้

ส่วนกระบวนการประกันรายได้นั้น รัฐบาลจะไม่เข้าไปแทรกแซงกลไกตลาด คือปล่อยให้ราคาข้าวขึ้นอยู่กับดีมานด์และซัพพลาย แต่เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรให้มีรายได้อย่างน้อยคุ้มทุนที่ได้ลงทุนไป รัฐบาลก็จะตั้งราคาประกันที่ชาวนาควรจะขายข้าวได้ขั้นต่ำไว้ หากเกษตรกรขายข้าวได้ต่ำกว่าราคาประกัน รัฐบาลก็จะจ่ายเงินชดเชยส่วนต่างให้

สรุปคือ ในระบบประกันรายได้ รัฐบาลเข้าไปรับภาระการขาดทุนของชาวนามาไว้เป็นภาระของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการขาดทุนเพราะซัพพลายมากกว่าดีมานด์ตามกลไกตลาด หรือเพราะกลไกตลาดถูกบิดเบือนจากโรงสีหรือผู้ส่งออกที่มีอำนาจต่อรองสูงกว่าชาวนาก็ตาม

อย่างไรก็ตาม กลไกการประกันรายได้ที่ผ่องถ่ายความเสี่ยงของราคาจากชาวนาไปที่รัฐบาล จะมีประสิทธิภาพเต็ม 100% โดยเกษตรกรไม่ต้องรับความเสี่ยงเลยนั้น คือรัฐจะต้องจ่ายค่าชดเชยให้เกษตรกรทุกรายตามที่ขายข้าวได้จริง ซึ่งในภาคปฏิบัติคงทำไม่ได้ เพราะชาวนามีจำนวนหลายล้านคน

เพราะฉะนั้น รัฐจึงใช้วิธีนำราคาข้าวที่ซื้อขายกันในตลาดออกมาเฉลี่ย เรียกว่าราคาอ้างอิง และจ่ายค่าชดเชยให้ชาวนา สำหรับส่วนต่างระหว่างราคาที่รับประกันกับราคาอ้างอิง ซึ่งปัจจุบันใช้เกณฑ์ราคาเฉลี่ย 15 วัน

ดังนั้น การกำหนดราคาอ้างอิงจึงมีผลต่อการชดเชยรายได้มาก คือยิ่งใช้ระยะเวลาในการคำนวณราคาอ้างอิงยาวเท่าใด โอกาสที่เกษตรกรจะขายข้าวได้ในราคาที่ต่ำกว่าราคาอ้างอิงยิ่งสูง หากราคาข้าวตก ความเสียหายก็ยิ่งตกที่ชาวนา ซึ่งมีรายได้จากการขายข้าวบวกด้วยค่าชดเชยที่รัฐจ่ายให้จากส่วนต่างระหว่างราคาประกันกับราคาอ้างอิงต่ำกว่าราคาทุน + กำไรมาตรฐานที่ควรได้ และความเสียหายบางส่วนตกอยู่กับรัฐ ซึ่งต้องจ่ายค่าชดเชยให้ชาวนา ซึ่งขายข้าวได้ต่ำกว่าราคาประกัน

การประกันรายได้จึงไม่ใช่โครงการพยุงราคาเหมือนการจำนำ แต่เป็นโครงการที่ปล่อยให้ตลาดเสรีทำงาน และรัฐเข้าไปดูแลชดเชยรายได้ให้เกษตรกรที่ขายข้าวได้ราคาต่ำ ไม่คุ้มทุนในตลาดเสรี

อย่างไรก็ตาม ในการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทยหรือทีดีอาร์ไอ ยอมรับว่า การนำระบบประกันรายได้นั้นมีความเสี่ยงที่ราคาข้าวจะตกในฤดูเก็บเกี่ยวเพราะรัฐเลิกเข้าไปแทรกแซงกลไกราคา นอกจากนั้นราคาข้าวยังอาจถูกกดราคาโดยพ่อค้าคนกลาง โรงสี หรือผู้ส่งออก รัฐบาลจึงควรจะนำมาตรการบางอย่างเพื่อยกระดับราคาข้าวออกใช้เป็นมาตรการเสริมการประกันรายได้ เช่น การรับจำนำเสริมในราคาเท่ากับราคาอ้างอิงในขณะนั้นในปริมาณจำกัดเท่าที่จำเป็นแก่การพยุงราคา และ/หรือการตั้งโต๊ะรับซื้อข้าวจากชาวนา ซึ่งทั้งสองมาตรการมีความเหมือนกัน คือการสร้างดีมานด์เทียมในตลาด เพื่อให้ชาวนาขายข้าวได้อย่างน้อยเท่ากับราคาอ้างอิงและเพื่อลดภาระการชดเชยของรัฐลง

มุมมองที่ถูกต้องในเรื่องนี้ จึงไม่ใช่การเปรียบเทียบว่าระบบไหนจะดีกว่ากัน แต่ควรหาทางนำมาตรการทั้งสองคือการประกันรายได้เกษตรกรเข้ากับการรับจำนำข้าวของเกษตรกร เพื่อพยุงราคาเท่าที่จำเป็น เพื่อให้ชาวนาขายข้าวได้อย่างน้อยเท่ากับราคาอ้างอิง และเปิดโอกาสให้ชาวนาสามารถไถ่ถอนข้าวที่จำนำไว้ออกไปขายเมื่อราคาข้าวสูงขึ้นภายหลัง เพราะไม่ใช่การขายขาดเหมือนการขายข้าวให้รัฐผ่านโต๊ะรับซื้อที่รัฐตั้งขึ้น พูดง่ายๆ คือ การเปิดโอกาสให้ชาวนาขายขาดก็ได้ หรือจะจำนำไว้ชั่วคราว รอดูจังหวะราคาข้าวดีๆ เพื่อไถ่ถอนข้าวที่จำนำไว้ออกไปขายก็ได้

นอกจากนั้น รัฐบาลจะต้องดูแลการระบายข้าวที่ถืออยู่ และที่ซื้อเข้ามาใหม่โดยตั้งโต๊ะรับซื้อ หรือจากการรับจำนำ ถ้ามีการนำการจำนำในราคาอ้างอิงมาใช้ให้เป็นไปอย่างสม่ำเสมอ ตราบเท่าที่ราคาอ้างอิงสูงกว่าราคาประกัน และต้องหยุดระบายข้าวที่ถืออยู่ทันทีถ้าราคาอ้างอิงต่ำกว่าราคาประกัน ซึ่งจะทำให้ราคาข้าวในตลาดมีเสถียรภาพในระยะยาว

ผมเขียนมาตั้งนาน ไม่แน่ใจว่า ทำให้ผู้อ่านเข้าใจเรื่องการประกันรายได้เกษตรกรดีขึ้น หรือทำให้สับสนยิ่งขึ้น ถ้าเป็นอย่างหลัง ก็ขออภัยครับ เพราะนั่งเขียนในเวลาจำกัด