ทำไมต้องเพิ่มทุนให้ธนาคารรัฐ

ผมอ่านข่าวหนังสือพิมพ์ฉบับหนึ่งเมื่อวานนี้ เห็นว่ากระทรวงการคลังกำลังจะเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพิ่มทุนให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ รวมทั้งสิ้นประมาณ 5,500 ล้านบาท จากที่ขอเพิ่มทุนมาทั้งสิ้นประมาณ 8,500 ล้านบาท เพื่อทำให้สถาบันการเงินเหล่านี้มีเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง 10%

เรื่องการเพิ่มทุนธนาคารของรัฐ ความจริงเป็นเรื่องปกติที่ทำกันมาเป็นประจำทุกปี และคงจะทำกันต่อไป ตราบเท่าที่รัฐบาลไหนรัฐบาลนั้นยังผลักดันให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจขยายสินเชื่อตามนโยบาย

เหตุผลเรื่องนี้เข้าใจไม่ยาก เพราะเมื่อสถาบันการเงินเฉพาะกิจปล่อยสินเชื่อออกไปตามนโยบาย นอกจากสินเชื่อจะเพิ่มขึ้นแล้ว หนี้เสียก็ยังเพิ่มขึ้นตามไปด้วย รัฐบาลก็จำเป็นต้องนำเงินภาษีอากรของประชาชนมาเพิ่มทุนให้ มิฉะนั้นสัดส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงจะลดลงต่ำกว่าเกณฑ์มาตราฐานขั้นต่ำที่กำหนดว่า 8.5%

ถ้าถามว่า ทำไมรัฐบาลทุกรัฐบาลที่ผ่านมาถึงนิยมใช่สถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายประชานิยม

คำตอบเรื่องนี้มีหลายคำตอบ แต่ที่สำคัญคือสถาบันการเงินเฉพาะกิจสามารถระดมทุนมาใช้ในโครงการประชานิยมได้เอง โดยรัฐไม่จำเป็นต้องจัดสรรเงินงบประมาณแผ่นดิน หรือเงินกู้ที่รัฐบาลกู้มาให้กับสถาบันการเงินเหล่านี้

นอกจากนั้น หนี้ที่สถาบันการเงินเฉพาะกิจก่อขึ้นเพื่อระดมทุนมาใช้ในโครงการประชานิยมของรัฐ จะไม่ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะตามคำนิยามใน พ.ร.บ.หนี้สาธารณะเหมือนหนี้ของรัฐบาล หรือหนี้ของรัฐวิสาหกิจประเภทอื่นที่รัฐบาลถือหุ้นอยู่เกินกว่ากึ่งหนึ่ง

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงสามารถดำเนินนโยบายโครงการประชานิยมผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดยไม่ต้องเป็นกังวลว่าจะกระทบต่อวินัยการคลัง เพราะหนี้ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจจะไม่ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มขึ้น แม้ว่ารัฐบาลจะถือหุ้นอยู่ 100% ในสถาบันการเงินเหล่านี้ก็ตาม

อย่างไรก็ตาม การดำเนินโครงการประชานิยมผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจทำให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจต้องกลายเป็นผู้รับผิดชอบความเสียหายจากหนี้เสียที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ

ความเสียหายส่วนหนึ่งเกิดจากการกระทำทุจริตทั้งจากฝ่ายการเมือง ฝ่ายข้าราชการประจำ และฝ่ายบริหารของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ที่บิดเบือนการใช้เงินในโครงการประชานิยม เช่น การให้สินเชื่อผิดวัตถุประสงค์ต่อสมัครพรรคพวก เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ที่ได้สร้างความเสียหายให้กับสถาบันการเงินบางแห่งจนแทบจะอยู่ไม่ได้ ถ้าไม่ใช่สถาบันการเงินของรัฐ

ส่วนที่สอง เกิดจากข้อเท็จจริงที่ว่า การปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงินเฉพาะกิจตามนโยบายของรัฐบาลนั้น เป็นการปล่อยสินเชื่อเพื่อสร้างหนี้เสียโดยเจตนาหรือไม่เจตนาก็ตาม เพราะเป็นการปล่อยสินเชื่อให้กับผู้กู้ที่ไม่อยู่ในฐานะที่จะชำระหนี้คืนได้ ไม่ว่าจะคิดอัตราดอกเบี้ยพิเศษ หรือยกเว้นดอกเบี้ยให้ก็ตาม

สาเหตุที่ว่า อาจจะเป็นเพราะผู้กู้ขาดความรู้ความสามารถในการบริการธุรกิจ ธุรกิจหรือตัวผู้กู้เองมีหนี้สินเต็มตัวจนไม่สามารถชำระหนี้ได้ การให้สินเชื่อเพิ่มแท้ที่จริงคือการขยายปัญหาทางการเงินให้โตขึ้น และแก้ไขปัญหายากขึ้นในอนาคต

ทั้งนี้ เพราะปกติการปล่อยสินเชื่อในโครงการประชานิยมเป็นการปล่อยสินเชื่อเพื่อหวังผลทางการเมืองมากกว่าหวังผลในการแก้ไขปัญหาของผู้ที่กำลังเดือดร้อนอย่างแท้จริง

การปล่อยสินเชื่อในโครงการประชานิยมเป็นการปล่อยสินเชื่อโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบที่จะตามมาที่จะเกิดขึ้นกับผู้กู้ หรือสถาบันการเงินผู้ให้กู้

อย่างน้อยสำหรับผู้กู้ บางครั้งก็เป็นการกู้เงินโดยไม่จำเป็น เพราะเห็นแก่ประโยชน์ล่อใจที่สอดใส่มาในโครงการประชานิยม โดยไม่ตระหนักถึงความเสี่ยงที่ตามมากับการก่อหนี้เพิ่ม

ตัวอย่างเช่น ถ้ามีรัฐบาลใดรัฐบาลหนึ่งให้ธนาคารอาคารสงเคราะห์ปล่อยกู้เพื่อซื้อที่อยู่อาศัยโดยไม่คิดดอกเบี้ยตลอดระยะเวลาผ่อนส่ง ผมเชื่อว่าโครงการนี้คงได้รับความนิยมสูงสุดและคงมีผู้ขอกู้นับจำนวนไม่ถ้วน น้อยคนที่จะคิดเลยเถิดไปว่าถ้ากู้มาแล้วถึงจะไม่เสียดอกเบี้ย แต่ถ้าวันหนึ่งตกงานไม่มีงานทำเพราะเศรษฐกิจตกต่ำ หลังจากที่ก้มหน้าก้มตาผ่อนมาแล้ว 5 ปี จะหาเงินที่ไหนผ่อนต่อเพื่อไม่ให้ถูกยึดบ้าน ในขณะที่ลูกกำลังจะเข้าโรงเรียนพอดี ต้องหาเงินมาจ่ายค่าแป๊ะเจี๊ยะและค่าเล่าเรียนลูก ถึงตอนนั้นอาจต้องไปกู้นอกระบบจ่ายดอกเบี้ย 5% ต่อเดือน ก็ยังต้องยอม เพราะไม่มีทางเลือก แล้วปัญหาก็จะขยายตัวต่อไป เพราะอยากซื้อบ้านที่ไม่ต้องเสียดอกเบี้ย

และสำหรับตัวธนาคารก็คงต้องตั้งสำรองหนี้สูญที่จะเกิดขึ้น เป็นภาระส่วนที่เพิ่มจากการที่ต้องพักหนี้ลูกหนี้ชั้นดีที่เคยได้รับมาชดเชยการสูญเสียรายได้จากหนี้เสีย ตามนโยบายของรัฐบาลอีกรัฐบาลหนึ่ง

นอกจากนั้น การปล่อยสินเชื่อโดยไม่คำนึงถึงความสามารถในการใช้หนี้ ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์เบื้องต้นในการปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงินทั่วไป ก็ยิ่งสร้างปัญหาหนี้เสียให้เกิดขึ้น และเมื่อหนี้เสียเกิดขึ้นสถาบันการเงินก็ต้องกันรายได้ส่วนหนึ่งไว้สำรองหนี้เสีย

พอพูดอย่างนี้ ท่านผู้อ่านหลายท่านอาจแย้งว่า ถ้าสถาบันการเงินเฉพาะกิจขยายสินเชื่อตามหลักการโดยอิงอยู่กับความสามารถในการชำระหนี้คืน เกษตรกรผู้ใช้แรงงานและคนที่มีรายได้ก็คงหมดสิทธิที่จะขอกู้ เหมือนกับที่ไปขอกู้กับสถาบันการเงินของเอกชน

คนจำนวนไม่น้อยเชื่อว่า ไม่ว่าผู้กู้จะมีความสามารถในการชำระนี้หรือไม่ สถาบันการเงินเฉพาะกิจก็ควรปล่อยกู้ เพราะเป็นนโยบายของรัฐบาล ไม่อย่างนั้นจะมีสถาบันการเงินเหล่านี้ไว้ทำไม

ข้อเท็จจริงไม่ควรเป็นอย่างนั้นครับ ไม่ว่าผู้กู้จะมีความสามารถในการชำระหนี้หรือไม่ สถาบันการเงินเฉพาะกิจก็ควรปล่อยสินเชื่อให้ เพราะการกระทำเช่นนั้นไม่เป็นผลดีต่อสถาบันการเงิน และที่สำคัญกว่า คือไม่เป็นผลดีต่อผู้กู้ที่บริสุทธิ์เองตามที่พูดมาแล้ว

สำหรับผู้กู้ที่ไม่บริสุทธิ์และเจตนาแต่แรก เมื่อขอกู้แล้วว่าจะไม่ใช่หนี้ เป็นอีกส่วนหนึ่งที่ไม่เกี่ยวข้องกัน ถ้าใครคิดว่าควรให้คนกลุ่มนี้กู้ก็เป็นสิทธิของคนคนนั้น แต่สำหรับผมคิดว่าคนเหล่านี้ไม่สมควรได้รับสินเชื่อ และเป็นอาชญากรทางเศรษฐกิจที่สมควรกำจัดออกไป

ความแตกต่างในด้านโอกาสการขอสินเชื่อจากสถาบันการเงินของเอกชนและสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ โดยหลักการจึงไม่แตกต่างกัน คือ ควรปล่อยสินเชื่อให้กับผู้กู้ที่สามารถชำระหนี้ได้เท่านั้น

ความแตกต่างอยู่ตรงการประเมินความสามารถในการชำระหนี้ เพราะสถาบันการเงินของเอกชนเป็นธุรกิจประเภทหนึ่งที่เป็นการทำกำไร เพราะเขาต้องดูแลตัวเอง ต้องลงทุนเอง และต้องหาเงินมาเพิ่มทุนเองถ้ามีหนี้เสีย เพราะฉะนั้นเขาจึงต้องกำหนดเงื่อนไขในการปล่อยสินเชื่อไว้สูงเชิงพาณิชย์ เช่น คิดดอกเบี้ยสูงในอัตราที่เหมาะสมกับความเสี่ยงและผลตอบแทนที่เขาต้องการ การกำหนดสัดส่วนสินเชื่อต่อราคาประเมินของหลักประกันไว้ค่อนข้างต่ำเพื่อป้องกันความเสี่ยง การกำหนดระยะเวลาจ่ายคืนหนี้ให้สั้นที่สุดเพื่อลดความเสี่ยงและเพิ่มรอบในการใช้เงินทำรายได้

ดังนั้น เขาจึงต้องตั้งเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำของผู้กู้ที่มีสิทธิจะได้รับสินเชื่อไว้สูง เพื่อความมั่นใจว่าผู้กู้สามารถปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนด ตรงนี้ต่างกับสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ถูกตั้งขึ้นมาโดยมิได้มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไรเป็นหลัก แต่ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อปฏิบัติหน้าที่ “เฉพาะกิจ” เพื่อช่วยเหลือคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งที่ไม่สามารถขอสินเชื่อจากสถาบันการเงินของเอกชน เพราะไม่ผ่านเกณฑ์ที่กำหนด

ด้วยเหตุผลข้างต้น สถาบันการเงินเฉพาะกิจจึงสามารถกำหนดหลักเกณฑ์ที่เข้มงวดน้อยกว่าเอกชน เช่น คิดดอกเบี้ยอัตราต่ำกว่า ให้ผ่อนได้ยาวกว่า ยอมรับหลักประกันที่มีมูลค่าต่ำกว่า ฯลฯ ที่เอกชนกำหนด

ถ้านำหลักเกณฑ์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจมาประเมินความสามารถในการชำระหนี้ ผู้ขอกู้บางรายที่ถูกปฏิเสธจากสถาบันการเงินของเอกชน จึงมีสิทธิได้รับอนุมัติสินเชื่อจากสถาบันการเงินของรัฐ

ถ้าการปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงินของรัฐเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่ว่า นอกจากผู้มีรายได้น้อยมีสิทธิจะได้รับสินเชื่อแล้ว ตัวสถาบันการเงินเองก็อาจจะไม่เสียหาย ถึงจะมีกำไรน้อยกว่าเอกชน ทั้งนี้เพราะลูกหนี้สามารถชำระหนี้ได้

ปัญหาที่เกิดขึ้นและทำให้สถาบันการเงินของรัฐมีหนี้เสียเพิ่มขึ้น ต้องสำรองเพิ่มขึ้นและต้องขอเพิ่มทุนทุกปีนั้นอยู่ตรงนี้ แทนที่จะปล่อยสินเชื่อให้กับผู้กู้ที่สามารถจะชำระหนี้ได้ ต้องไปปล่อยสินเชื่อให้กับผู้กู้ที่ไม่มีความสามารถชำระหนี้ ไม่ว่าจะผ่อนปรนเงื่อนไขอย่างไรแล้ว หรือปล่อยสินเชื่อให้กับคนที่ไม่มีเจตนาที่จะใช้หนี้ แต่เผอิญเป็นพรรคพวกบริวารของคนที่มีอำนาจกำกับดูแลสถาบันการเงินเหล่านี้นั้นเอง

เพราะฉะนั้น เมื่อสถาบันการเงินเฉพาะกิจขอเพิ่มทุนมาก็เพิ่มไปตามที่ขอเถอะครับ ว่าไปแล้วก็เหมือนกับการจ่ายดอกเบี้ยหนี้สาธารณะ ถ้ารัฐบาลต้องกู้เงินมาทำโครงการประชานิยมเอง

ส่วนประชาชนผู้เสียภาษีให้รัฐบาลนำเงินไปเพิ่มทุนก็มีหน้าที่เสียภาษีต่อไป คงไปร้องเรียนอะไรไม่ได้หรอกครับ