การรวมอำนาจเบ็ดเสร็จจากส่วนกลาง

การประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) สัญจรนอกสถานที่ที่ จ.อุดรธานี เมื่อวันที่ 21-22 ก.พ. 2555 ถือว่าเป็นการประชุม ครม.สัญจรครั้งที่ 2

โดย..โกวิทย์ พวงงาม 

ในสมัยที่มี ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งก่อนหน้านี้เคยได้มีการประชุม ครม.สัญจรไปแล้วที่ จ.เชียงใหม่ อันเป็นพื้นที่บ้านเกิดของนายกรัฐมนตรี และผลจากการประชุม ครม.สัญจรทั้งสองแห่ง นับเป็นการผูกมัดใจพื้นที่ฐานเสียงของพรรคเพื่อไทยได้มาก โดยเฉพาะมวลชนคนเสื้อแดงที่มาให้การสนับสนุนเป็นจำนวนมาก จนอาจดูเหมือนว่ากลุ่มอื่นๆ จะเข้าได้ยาก ประกอบกับรัฐบาลเองใช้โอกาสจัดสรรงบประมาณสนับสนุนโครงการของกระทรวง กรม และจังหวัดลงในพื้นที่ต่างๆ โดยตรงครั้งละไม่น้อยกว่าแสนล้านหรือมากกว่า

การประชุม ครม.สัญจร จึงกลายเป็นภาพปรากฏการณ์เหวี่ยงแหงบประมาณที่อาจจะเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลที่จะจัดทำโครงการเมกะโปรเจกต์ หรือโครงการที่กระทรวง กรม ที่เกี่ยวข้องนำเสนอ หรือเปิดให้จังหวัดโดยผู้ว่าราชการจังหวัดและกลุ่มต่างๆ ในจังหวัดนั้นได้เสนอโครงการ จึงกลายเป็นว่าการประชุม ครม.สัญจร เป็นการใช้อำนาจเบ็ดเสร็จจากส่วนกลาง อนุมัติโครงการให้จังหวัด และได้จัดสรรงบประมาณในโครงการที่รัฐบาลจะดำเนินการทำ หรือที่หน่วยงานราชการร้องขอ ดังเช่น

กระทรวงคมนาคมเสนอแผนสร้างเส้นทางรถไฟสายใหม่ เส้นทางบ้านไผ่ มหาสารคาม ร้อยเอ็ด มุกดาหาร ถึงนครพนม เพื่อรองรับการขนส่งสินค้าและผู้โดยสารในภาคอีสาน รวมทั้งเสนอให้พัฒนาสนามบินนานาชาติอุดรธานี รวมมูลค่าทั้งหมดเกือบ 5 หมื่นล้านบาท

กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมทั้ง ผวจ.เลย ร่วมเสนอโครงการกระเช้าลอยฟ้า จ.เลย ตลอดจนหน่วยงานอื่นๆ ทั้งภาครัฐ ธุรกิจ เอกชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกลุ่มพลังอื่นๆ เสนอขอกันอย่างเนืองแน่น

จนกลายเป็นดูเหมือนว่า การพัฒนาจังหวัดและการพัฒนาชุมชนท้องถิ่น เป็นเรื่องของรัฐบาลที่จะใช้อำนาจและดุลพินิจแบบอำนาจรวมศูนย์ (Centraliza tion) แบบเบ็ดเสร็จจากส่วนกลาง (TopDown Approach) เป็นผู้อนุมัติและจัดสรรงบประมาณ ในแนวคิดทำนองนี้ทำให้มองเห็นภาพว่า วิธีคิดของรัฐบาลต่อการพัฒนาจังหวัด ก็คือ การใช้อำนาจรวมศูนย์โดยรัฐบาล ครม.กำหนดทิศทางจังหวัด และในที่สุดก็ต้องจัดให้มีการประชุม ครม.สัญจรให้ครบทุกภูมิภาค ซึ่งอาจจะเป็นผลดีต่อการกำหนดทิศทางประเทศโดยรัฐบาลรวมศูนย์อำนาจ และเปิดให้ทุกภาคส่วนเสนอร้องขอโครงการและงบประมาณจากรัฐบาล

ข้อพึงระวังก็คือ จะสร้างความเป็นธรรมและจะไม่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างจังหวัดได้อย่างไร ซึ่งอาจกลายเป็นว่า การทำงานของหน่วยงานราชการในภูมิภาคและภาคส่วนต่างๆ ในจังหวัดจะเป็นการเปิดช่องทางให้ต้องมีการวิ่งเต้นเข้าหานักการเมือง รัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีกันมากขึ้น ในประเด็นเหล่านี้แหละที่ผมเรียกว่า “การใช้อำนาจรวมศูนย์เบ็ดเสร็จจากส่วนกลาง (Centralization/TopDown Approach)”

ผมจึงเข้าใจว่า วิธีคิดแบบรวมศูนย์อำนาจ จะไปทำลายระบบแผนของจังหวัดที่เรียกว่า “แผนพัฒนาจังหวัด” และ “แผนพัฒนาท้องถิ่น” ลงไปอย่างสิ้นเชิง เพราะระบบแผนการพัฒนาจังหวัด ก็คือภาพสะท้อนการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคมของจังหวัดที่มีการบูรณาการโครงการและกิจกรรมของจังหวัด ที่บ่งบอกทิศทางของจังหวัดโดยมีกลไกการทำงานของส่วนราชการกับภาคส่วนอื่นๆ ในจังหวัดเป็นผู้ดำเนินการ ซึ่งพัฒนามาจากฐานข้อมูลปัญหาและความต้องการของประชาชน การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน และแผนพัฒนาท้องถิ่นก็มีลักษณะเช่นเดียวกัน

ผมเข้าใจว่า วิธีคิดและระบบแผนที่เรียกว่า “แผนพัฒนาจังหวัดและแผนพัฒนาท้องถิ่น” เป็นวิธีคิดแบบกระจายอำนาจสู่ภูมิภาคและท้องถิ่น ที่รัฐบาลจะต้องจัดสรรงบประมาณแผ่นดินตาม พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งก็เป็นไปตามกรอบงบประมาณที่จัดสรรไปให้กับจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามสภาพของปัญหาและความต้องการ

โดยเฉพาะหากแผนพัฒนาจังหวัดและแผนพัฒนาท้องถิ่นกระทำกันอย่างถูกต้อง โดยใช้ฐานข้อมูลของจังหวัดเป็นตัวตั้ง ก็จะทำให้ตอบสนองความรุนแรงของปัญหาในจังหวัดนั้นได้ และจะทำให้เห็นว่าการพิจารณาการจัดสรรงบประมาณให้จังหวัดต้องมาจากฐานระบบข้อมูลและระบบแผนที่ประชาชนและภาคส่วนต่างๆ มีส่วนร่วม ซึ่งเป็นวิธีการการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น (Decentralization/Bottom up Approach) ที่รัฐบาลจะต้องให้ความสำคัญและสนับสนุน

ที่สำคัญจะทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ส่วนราชการ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดกระตือรือร้นที่จะจัดทำระบบข้อมูลและแผนพัฒนาจังหวัดและแผนพัฒนาท้องถิ่นให้ถูกต้องชัดเจน แล้วรัฐบาลเป็นเพียงผู้คอยสนับสนุนงบประมาณแผ่นดิน แต่ที่เห็นและเป็นอยู่ ผมเข้าใจว่าการประชุม ครม.สัญจร กลายเป็นงานที่จังหวัดเตรียมคอยต้อนรับนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี กับการรอรับการเหวี่ยงแหงบประมาณนอกระบบของรัฐบาลให้กับข้อเสนอของรัฐมนตรี สส. ที่ดูแลกระทรวงต่างๆ มากกว่าการสร้างแผนพัฒนาจังหวัดและแผนพัฒนาท้องถิ่น