การให้บุคคลพ้นจากตำแหน่งตามกฏหมายรัฐธรรมนูญโดยวุฒิสภา

สมาชิกวุฒิสภา และประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน วุฒิสภา

โดย...อนุรักษ์ นิยมเวช

กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (กรรมการ ป.ป.ช.) ถือว่าเป็นอีกองค์กรสำคัญที่สามารถใช้อำนาจในการก่อให้เกิดคุณหรือโทษแก่บุคคลอื่นๆ เนื่องจากเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการไต่สวนข้อกล่าวหาในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งหรือการทุจริตต่างๆ ที่เกิดขึ้น ดังนั้นแล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 248 จึงได้กำหนดกลไกในการควบคุมและลงโทษกรรมการ ป.ป.ช. ที่ใช้อำนาจตามตำแหน่งหน้าที่โดยมิชอบไว้ โดยได้ให้อำนาจแก่วุฒิสภาในการลงมติให้กรรมการ ป.ป.ช. ที่มีพฤติกรรมใช้อำนาจโดยมิชอบพ้นจากตำแหน่งไปก่อนที่จะครบวาระ

หลักเกณฑ์ในการลงมติให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งโดยวุฒิสภา คือ ต้องปรากฏว่ากรรมการ ป.ป.ช. ผู้ใดกระทำการขาดความเที่ยงธรรม จงใจฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือมีพฤติการณ์ที่เป็นการเสื่อมเสียแก่เกียรติศักดิ์ของการดำรงตำแหน่งอย่างร้ายแรง โดยผู้มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภาให้วุฒิสภามีมติให้กรรมการ ป.ป.ช.ที่มีพฤติกรรมดังกล่าวพ้นจากตำแหน่ง คือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) ไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 ของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 2หมื่นคน

เมื่อวุฒิสภาได้รับคำร้องขอดังกล่าวแล้ว วุฒิสภาสามารถดำเนินการประชุมเพื่อพิจารณาลงมติให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งได้โดยไม่ต้องผ่านการไต่สวนหรือพิจารณาจากองค์กรอื่นใด อย่างไรก็ตาม ในการประชุมของวุฒิสภาเพื่อพิจารณาคำร้องขอให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งนั้น ปรากฏว่าข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา พ.ศ. 2551มิได้กำหนดวิธีการและกระบวนการในการพิจารณาคำร้องขอดังกล่าวแต่อย่างใด เป็นผลให้ในทางปฏิบัติวุฒิสภาจึงต้องทำการประชุมพิจารณาและลงมติเป็นกรณีๆ ไปว่าจะกำหนดกระบวนการพิจารณาคำร้องขอไปในแนวทางใด นอกจากนี้ ที่ผ่านมายังไม่เคยมีการร้องขอให้วุฒิสภาลงมติให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งเกิดขึ้นมาก่อน เป็นผลทำให้ยังไม่มีบรรทัดฐานสำหรับสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ในการกำหนดแนวทางการประชุมพิจารณาในเรื่องนี้ และทำให้ยังไม่มีหลักเกณฑ์การพิจารณาที่ชัดเจน

อย่างไรก็ตาม เมื่อไม่นานมานี้ได้เกิดการยื่นคำร้องขอให้วุฒิสภามีมติตามรัฐธรรมนูญมาตรา 248 ให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งเป็นครั้งแรก กรณีที่ได้มีอดีต สส.ท่านหนึ่ง และ สส.อีก 130 คน ได้ร่วมกันเข้าชื่อขอให้วุฒิสภามีมติให้กรรมการ ป.ป.ช.บางท่านพ้นจากตำแหน่ง เนื่องจากกระทำการขาดความเที่ยงธรรม จงใจฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย วุฒิสภาได้พิจารณามีมติกำหนดแนวทางการประชุมพิจารณาคำร้อง คือ ให้ตั้งคณะกรรมาธิการสามัญเพื่อศึกษาและตรวจสอบข้อเท็จจริง ซึ่งปัจจุบันคณะกรรมาธิการฯ ยังคงอยู่ระหว่างขั้นตอนการพิจารณาดังกล่าว อย่างไรก็ตาม สำหรับขั้นตอนหลังจากนี้ คือ ในช่วงหลังจากคณะกรรมาธิการได้ข้อมูลครบถ้วนและเสนอรายงานต่อวุฒิสภาแล้ว ยังคงมีประเด็นปัญหาที่น่าพิจารณาต่อไปว่า วุฒิสภาจะดำเนินการพิจารณาลงมติอย่างไรต่อไป โดยในเรื่องนี้มีความเห็นแตกต่างแบ่งเป็น 2 แนวทาง

แนวทางแรก คือ หลังจากได้รับฟังข้อเท็จจริงจากคณะกรรมาธิการตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้ว ให้วุฒิสภาดำเนินการลงมติถอดถอนได้เลย ซึ่งหากวุฒิสภาเลือกดำเนินการตามแนวทางนี้จะทำให้ทราบผลการดำเนินคดีอย่างรวดเร็ว แต่ในขณะเดียวกันอาจทำให้ สว. ซึ่งเป็นบุคคลที่จะต้องทำหน้าที่ตัดสินลงมติได้รับข้อมูลไม่ครบถ้วน กล่าวคือ รับฟังแต่พยานเอกสารของผู้ยื่นคำร้องขอและผู้ถูกกล่าวหา และรายงานของคณะกรรมาธิการตรวจสอบข้อเท็จจริงเท่านั้น ไม่มีโอกาสได้ซักถามประเด็นใดเพิ่มเติมและรับฟังการไต่สวน

แนวทางที่สอง คือ ให้วุฒิสภาดำเนินการโดยเทียบเคียงกับกระบวนการพิจารณาคำร้องขอถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภามาใช้ กล่าวคือ ควรจะเปิดโอกาสให้มีการแถลงเปิดปิดสำนวน และให้สว.สามารถซักถามในประเด็นที่สงสัยได้ ด้วยเหตุผลว่า ก่อนหน้านี้วุฒิสภาก็ได้เคยนำข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาเรื่องกระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติมาใช้โดยเทียบเคียงในการพิจารณาลงมติเห็นชอบในข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกวุฒิสภาและกรรมาธิการ พ.ศ. 2553 และระเบียบว่าด้วยการยื่นและรับคำร้อง วิธีพิจารณาการสอบข้อเท็จจริงและวิธีการสอบสวน พ.ศ. 2554ซึ่งทั้งสองกรณีที่เรื่องที่ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาไม่ได้กำหนดวิธีการในการพิจารณาเอาไว้ นอกจากนี้ หากว่าดำเนินการตามแนวทางที่สองแล้วจะทำให้ สว. จะมีโอกาสสามารถรับฟังข้อมูลจากบุคคลที่เกี่ยวข้องโดยตรง และสามารถสอบถามข้อเท็จจริงที่สงสัยเพิ่มเติมได้ อันจะทำให้ สว. สามารถได้รับข้อมูลอย่างรอบด้าน และลงมติให้ความเป็นธรรมกับทุกฝ่ายได้อย่างเต็มที่

สำหรับขั้นตอนสุดท้ายในการพิจารณาของวุฒิสภา คือ เมื่อที่ประชุมวุฒิสภาได้ทราบข้อเท็จจริงและทำการพิจารณาเสร็จสิ้นแล้ว วุฒิสภาจะต้องลงมติว่าจะให้บุคคลผู้ถูกกล่าวหาพ้นจากตำแหน่งหรือไม่ โดยกฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้ว่า หากที่ประชุมวุฒิสภาเห็นว่าข้อกล่าวหามีมูลและจะลงมติให้บุคคลผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง มติของวุฒิสภาในการให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งจะต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา

จากบทบัญญัติที่กล่าวมาข้างต้นจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญได้กำหนดให้กลไกการควบคุมการใช้อำนาจของกรรมการ ป.ป.ช.แยกออกจากการควบคุมการใช้อำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งอื่นเป็นพิเศษ กล่าวคือ การควบคุมการใช้อำนาจของกรรมการ ป.ป.ช.จะเป็นเรื่องการให้พ้นจากตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 248 ซึ่งเป็นกระบวนการที่วุฒิสภาสามารถดำเนินการได้โดยไม่ต้องผ่านการไต่สวนหรือพิจารณาขององค์กรใด ต่างจากการควบคุมการใช้อำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งอื่นด้วยวิธีการถอดถอนให้พ้นจากตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 270 ซึ่งจะต้องมีการส่งเรื่องให้ ป.ป.ช.ไต่สวนข้อเท็จจริงและชี้มูลความผิดเสียก่อน ทั้งนี้สาเหตุประการหนึ่งที่รัฐธรรมนูญต้องแบ่งแยกกระบวนการสำหรับกรรมการ ป.ป.ช.ออกมาเป็นพิเศษด้วยเหตุที่อาจเกิดความไม่เหมาะสมที่จะกำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ช.ทำการไต่สวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับกรรมการ ป.ป.ช.ด้วยกันเอง

ทั้งนี้ ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการให้บุคคลพ้นจากตำแหน่งโดยวุฒิสภา ดังต่อไปนี้ ประการแรก หลักเกณฑ์ประการหนึ่งในการพิจารณาของวุฒิสภา คือ หากในขณะที่ทำการเข้าชื่อยื่นคำร้องขอ ปรากฏว่าผู้ร้องขอมีคุณสมบัติครบถ้วนตรงตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว วุฒิสภาจะสามารถดำเนินการพิจารณาต่อไปได้แม้ว่าในภายหลังบุคคลผู้ยื่นคำร้องนั้นได้พ้นจากสถานะที่อาจยื่นคำร้องขอได้ เช่น ได้พ้นจากสภาพการเป็น สส.ไปแล้ว ก็ไม่เป็นผลให้คำร้องดังกล่าวตกไป ซึ่งจะแตกต่างจากกรณีที่ผู้ถูกกล่าวหาถึงแก่ความตาย การพิจารณาของวุฒิสภาในการให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งย่อมระงับลง

ประการที่สอง นอกจากกลไกการให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 248 แล้ว รัฐธรรมนูญยังได้กำหนดกลไกการควบคุมการใช้อำนาจของกรรมการ ป.ป.ช.อีกประการไว้ในมาตรา 249 คือ ในกรณีที่กรรมการ ป.ป.ช.มีพฤติกรรมร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ สส. สว. หรือสมาชิกของทั้งสองสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่สามารถเข้าชื่อเพื่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญานักการเมืองพิจารณาพิพากษาในคดีอาญาต่อไป โดยที่ในระหว่างที่ถูกกล่าวหานั้น กรรมการ ป.ป.ช.ผู้ถูกกล่าวหาจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ ซึ่งเรื่องนี้จะแตกต่างจากกรณีการให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งมาตรา 248 ที่กรรมการ ป.ป.ช. ที่ถูกกล่าวหายังสามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้

ประการที่สาม ในขณะนี้กระบวนการของวุฒิสภาในการพิจารณาคำร้องขอให้กรรมการ ป.ป.ช.พ้นจากตำแหน่งยังขาดความชัดเจน เนื่องจากว่าข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ อีกทั้งทางปฏิบัติของวุฒิสภานั้นจะเป็นการลงมติกำหนดกระบวนการพิจารณาเป็นครั้งๆ ไป ไม่มีหลักเกณฑ์ชัดเจน รวมตลอดจนถึงกรณีที่มีประเด็นปัญหากฎหมายอื่นๆ ที่ยังขาดความชัดเจน เช่น ปัญหาเรื่องถ้าผู้ถูกกล่าวหาลาออกก่อนการพิจารณาจะสิ้นสุดลง วุฒิสภาจะสามารถพิจารณาต่อไปได้หรือไม่ ดังนั้นแล้ว เพื่อเป็นการสร้างความชัดเจนและให้ความยุติธรรมแก่ผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายอย่างสูงสุด วุฒิสภาควรจะต้องมีข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภากำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องดังกล่าวให้ชัดเจนขึ้นต่อไป

ประการที่สี่ การลงมติให้บุคคลพ้นจากตำแหน่งสามารถกระทำได้เฉพาะแต่ในสมัยประชุมสามัญทั่วไปและสมัยประชุมวิสามัญแต่ไม่สามารถทำการพิจารณาในสมัยสามัญนิติบัญญัติได้ เนื่องมาจากในสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ รัฐสภาจะพิจารณาเฉพาะแต่เรื่องที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 127 เท่านั้นซึ่งตามบทบัญญัติดังกล่าวนี้มิได้กำหนดให้วุฒิสภาสามารถพิจารณาลงมติให้บุคคลพ้นจากตำแหน่งได้เว้นแต่ว่ารัฐสภาจะมีมติอนุญาต ดังนั้น โดยทั่วไปแล้วหากวุฒิสภาไม่สามารถพิจารณาลงมติให้บุคคลพ้นจากตำแหน่งให้เสร็จสิ้นในสมัยประชุมสามัญทั่วไปและสมัยประชุมวิสามัญ ก็จะต้องรอจนกว่าจะถึงสมัยประชุมสามัญทั่วไปและสมัยประชุมวิสามัญในปีต่อมาจึงจะสามารถพิจารณาต่อไปได้

ประการสุดท้าย วุฒิสภาไม่สามารถเริ่มต้นกระบวนการลงมติให้บุคคลพ้นจากตำแหน่งด้วยตนเองได้ แต่จะต้องมี สส.จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 ของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 2 หมื่นคนเข้าชื่อยื่นคำขอต่อประธานวุฒิสภา ดังนั้นแล้ว เพื่อให้กลไกควบคุมการใช้อำนาจของรัฐดังกล่าวมีประสิทธิภาพ ประชาชนจึงควรจะมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ โดยหากพบว่ากรรมการ ป.ป.ช.ผู้ใดกระทำการขาดความเที่ยงธรรม จงใจฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือมีพฤติการณ์ที่เป็นการเสื่อมเสียแก่เกียรติศักดิ์ของการดำรงตำแหน่งอย่างร้ายแรง ก็ควรจะอาศัยแนวทางกา