อำนาจซ้อนอำนาจ จัดการน้ำจึงไม่เบ็ดเสร็จ

โดย...จตุพล สันตะกิจ

การตัดสินใจใช้ “อำนาจ” ฝ่ายบริหารออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย พ.ศ. ... เพื่อจัดตั้ง “องค์การจัดการน้ำ” และให้อำนาจนายกรัฐมนตรีอย่างเบ็ดเสร็จในการ “สั่งการ” การบริหารจัดการน้ำ การป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัย ทั้งในยามปกติและในภาวะที่เกิดอุทกภัย

ถือเป็นความจำเป็นในแง่การบริหาร เพราะบทเรียนจากมหาอุทกภัยปลายปี 2554 พิสูจน์แล้วว่าหน่วยงานรัฐที่ทำหน้าที่บริหารจัดการน้ำทั้ง 16 หน่วยงาน ไม่รวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่มีระบบสั่งการที่ไม่เป็น “เอกภาพ”

ต่างคนต่างถือกฎหมายในมือ ทำให้สถานการณ์น้ำท่วมทวีความรุนแรง และสร้างความเสียหายมูลค่าล้านล้านบาท

รัฐบาลคาดหวังว่าระเบียบสำนักนายกฯ ฉบับนี้จะเป็น “บันได” ที่ทำให้การจัดการน้ำและสร้างการป้องกันน้ำท่วมมี “ประสิทธิภาพ” และแก้ปัญหาความไม่เป็นเอกภาพในการสั่งการ

ก่อนเดินหน้ายกร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย มาตรา 31 ที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีคุมอำนาจการบริหารจัดการน้ำท่วมและภัยพิบัติต่างๆ ทั้งในยามที่เกิดภัยพิบัติ หรือรู้ว่าจะมีภัยพิบัติเกิดขึ้น ก็เพื่อสั่งการให้มีการป้องกันภัยได้ทันท่วงที ซึ่งการยกร่างและผ่านกฎหมายต้องใช้ “เวลา”

แต่เมื่อพิจารณาโครงสร้างอำนาจคณะกรรมการในร่างระเบียบฉบับนี้ แบ่งเป็นคณะกรรมการนโยบายน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ (กนอช.) ที่มีนายกรัฐมนตรี ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นประธาน มีอำนาจกำหนดนโยบายการจัดการน้ำ สั่งการหน่วยงานของรัฐนำไปปฏิบัติ เช่น ลงทุนระบบป้องกันน้ำท่วม อาทิ ระบบเก็บน้ำในเขื่อน ระบายน้ำ หรือกั้นน้ำ และจัดหาพื้นที่รับน้ำ

พร้อมทั้งมีอำนาจเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) ในการจ่ายเงินชดเชยความเสียหายแก่บุคคลที่ได้รับความเดือดร้อนจากการป้องกันน้ำท่วม ที่ดำเนินการตามแผนปฏิบัติการหรือตามการสั่งการของ กบอ.

ทว่า “กบอ.” ที่ร่างระเบียบสำนักนายกฯ ระบุถึงนี้ คือ “คณะกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย” ที่มีรองนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธาน

นั่นหมายความว่า โครงสร้างอำนาจขององค์กรจัดการน้ำมีโครงสร้าง “อำนาจซ้อนอำนาจ” อยู่

เพราะหากพิจารณาจากโครงสร้าง เห็นได้ว่าการตัดสินใจของบอร์ดนโยบายน้ำที่มีนายกฯ เป็นประธาน ล้วนสั่งการตาม กบอ.เสนอ

เพราะ กบอ.ยังมีอำนาจในการอนุมัติแผนงาน โครงการของหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนให้ความเห็นชอบการสนับสนุนวงเงินรายจ่าย กำลังคน วัสดุ อุปกรณ์ และทรัพยากรอื่น เพื่อจัดการน้ำและอุทกภัย

โดยเฉพาะอำนาจ “สั่งการ” ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดในการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย

บอร์ดนโยบายน้ำจึงมีสภาพไม่ต่างกับ “ตรายาง” โดยเฉพาะหากนายกฯ เลือกที่จะหลีกทางให้ “บอร์ดบริหาร”

ในทางเดียวกัน โครงสร้างองค์กรจัดการน้ำที่มีสำนักงานนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ (สบอช.) ทำหน้าที่เป็นหน่วย “ปฏิบัติ” ตามนโยบายมีเลขาธิการสำนักงานเป็นผู้บริหาร “สูงสุด” ทำหน้าที่ประสานงานกับหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อเก็บข้อมูลสภาพภูมิอากาศ สภาพน้ำในลุ่มน้ำและในเขื่อน

พร้อมทั้งมีหน้าที่อื่นๆ เช่น การเตรียมแนวทางเตือนภัย การจัดทำแผนงาน โครงการเกี่ยวกับการจัดการน้ำและอุทกภัย และการเตรียมการช่วยเหลือประชาชน เป็นต้น

ขณะที่การที่ ครม.ตอบรับข้อเสนอของ อำพน กิตติอำพน เลขาธิการ ครม. ที่ระบุว่า เลขาธิการสำนักงาน สบอช. หากเป็นข้าราชการต้องมีระดับเทียบเท่าปลัดกระทรวง หรือซี 11 หรือหากเป็นการสรรหาจากภาคเอกชนก็ต้องมีระดับเงินเดือนเท่ากับปลัดกระทรวงเช่นกัน

มุมมองของ “ดร.อำพน” มองในแง่การ “ประสานงาน” และคงต้องการเห็นข้าราชการระดับสูงมาเป็นหัวหน้าส่วนราชการแห่งนี้มากกว่า อย่างน้อยจะได้ใช้ “เครือข่าย” และศักดิ์ศรีระดับ “เสนาบดี” น่าจะประสานงานให้ทุกส่วนราชการปฏิบัติตามแนวทางที่บอร์ดนโยบายน้ำและบอร์ดบริหารสั่งการได้

หากไม่ได้คนระดับนี้ การประสานงานอาจเป็นการ “เพิกเฉย” หรือกลายเป็นการ “ประสานงา” ก็เป็นได้

และสุดท้ายนายกฯ ต้อง “เหนื่อย” ลงมาสั่งการเอง

เพราะข้อ 24 ของระเบียบฉบับนี้ ระบุว่า ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการตามกฎหมาย แต่การดำเนินการต้อง “สอดคล้อง” กับมติหรือคำสั่ง “บอร์ดน้ำ” ทั้งสองชุด

หากหน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติตามให้ กบอ.เสนอนายกฯ ในฐานะหัวหน้ารัฐบาล “วินิจฉัย” และ “สั่งการ” ให้ดำเนินการ

ที่สำคัญ เลขาธิการสำนักงานนโยบายน้ำฯ ต้องเป็นประเภทที่ “สั่งซ้ายหัน ขวาหันได้”

เพราะไม่เช่นนั้นจะเกิดโครงสร้างอำนาจ “สามเส้า” ขึ้นมาทันที

และโครงสร้างนี้พร้อมก่อให้เกิดความ “สับสน” ด้านการกำหนดนโยบาย การสั่งการ และการปฏิบัติได้

เพราะแต่ละโครงสร้างอำนาจล้วนมีอำนาจหน้าที่ของตัวเองในระดับ “ทับซ้อน” ต่างฝ่ายต่างมีอำนาจ กลายเป็นการ “ขาดเอกภาพ” เช่นที่ผ่านมา

เห็นได้จากระเบียบข้อ 23 วรรค 2 ที่มีนัยว่า กบอ. หรือ สบอช. มีหน้าที่ติดตามความก้าวหน้าและประเมินผลการดำเนินการ ตลอดจนการปฏิบัติใดๆ ตามมติหรือคำสั่งของ “บอร์ดนโยบายน้ำ” หรือบอร์ดบริหาร กบอ. ประธานบอร์ดนโยบายน้ำ หรือประธานบอร์ดบริหาร

เรียกได้ว่ามี 2 หน่วย ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบความคืบหน้าการดำเนินการตามมติ หรือคำสั่งในระดับ “สั่งการ” ที่มี 4 หน่วย

อีกประเด็นปัญหาหนึ่งที่น่าจับตามอง คือ อำนาจของ “องค์กรน้ำ” เป็นอำนาจสั่งการภายใต้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ที่มีศักดิ์กฎหมายน้อยกว่า พ.ร.บ.ที่ให้อำนาจหน่วยงานจัดการน้ำทั้ง 16 แห่ง หรือแม้แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองที่มีกฎหมายให้อำนาจระดับ “พ.ร.บ.” เช่นกัน

จึงเป็นไปได้สูงที่หน่วยงานที่มีอำนาจของตัวเองตาม พ.ร.บ.จัดตั้ง จะไม่ “ปฏิบัติตาม” หรือ “เพิกเฉย” หรือ “ประวิงเวลา” ในการปฏิบัติตามมติหรือคำสั่งองค์กรจัดการน้ำ โดยเฉพาะการสั่งการกระทรวงหรือหน่วยงานในความรับผิดชอบของ “พรรคร่วม” นั่นทำให้นายกฯ หรือรองนายกฯ ต้องลงมา “เล่น” เอง

ความกังวลใจนี้ใช่ว่าจะไม่เคยปรากฏมาก่อน วิษณุ เครืองาม กรรมการยุทธศาสตร์เพื่อการฟื้นฟูและสร้างอนาคตประเทศ (กยอ.) ในฐานะประธานคณะอนุกรรมการด้านการจัดตั้งองค์กรและแนวทางปฏิบัติราชการแผ่นดิน กยอ. ให้มุมมองเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กร ว่า

“หากจะตั้ง ‘องค์กร’ ต้องคิดเรื่อง ‘อำนาจ’ ก่อน”

อย่างวันนี้ประเทศไทย 20 กระทรวง 148 กรม ทุกกระทรวงทุกกรมมีกฎหมายและมีอำนาจทั้งหมด ขณะที่นายกฯ ก็ไม่มีอำนาจไปสั่งหน่วยงานได้มาก หากเขาบอกว่าอำนาจตามกฎหมายที่มีอยู่ไม่สามารถ “ทำอย่างนั้นได้”

ดังนั้น ก่อนสร้างองค์กรต้องมีการสร้างอำนาจรองรับไว้ก่อน

และแน่นอนว่าอำนาจที่ว่านั้นต้องอยู่ในรูป “พ.ร.บ.” เท่านั้น

การสั่งการโดยระเบียบสำนักนายกฯ หรือแม้แต่ พ.ร.ฎ.ก็ไม่เพียงพอที่จะไปคัดง้างอำนาจ “พ.ร.บ.” ได้

“เช่น พ.ร.บ.องค์กรมหาชนที่กำหนดให้การจัดตั้งองค์กรมหาชนออกเป็น พ.ร.ฎ. และให้องค์กรมีอำนาจหน้าที่อย่างนั้น หากมีความขัดแย้งกับอำนาจหน่วยงานใด ให้องค์กรมหาชน “ชนะ” แต่บัดนั้นจนบัดนี้ไม่มีองค์กรมหาชนไหนกล้าขัดแย้งกับอำนาจกระทรวงหรือท้องถิ่นเลย” วิษณุ บอกเล่าประสบการณ์ที่คลุกคลีกับระบบราชการมาเกินครึ่งชีวิต

เมื่อเป็นเช่นนี้ จึงฟันธงลงไปได้เลยว่าหากนายกฯ ไม่มี “อำนาจ-บารมี” อย่างเปี่ยมล้น การสั่งการเพื่อจัดการน้ำอย่าง “เบ็ดเสร็จ” ก็คงไม่มีทางเป็นจริง

หากไม่ปรับทัพและยุทธวิธี ดีไม่ดีก็แค่ตรายางที่คอยประทับคำสั่ง “เห็นชอบ” เท่านั้น