การบริหารจัดการพื้นที่และประชากร

รัฐและรัฐบาลสมัยใหม่ทั้งหลาย มีคุณลักษณะที่สำคัญอย่างมากประการหนึ่ง

โดย..นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ 

ซึ่งทำให้มีความแตกต่างจากรัฐและรัฐบาลสมัยโบราณ นั่นก็คือ มีการบริหารจัดการเขตพื้นที่และประชากรของตนอย่างชัดเจนและเป็นระบบ

พื้นที่มีการจัดแบ่งออกเป็นเขตการปกครองต่างๆ มีทั้งเขตการปกครองที่รัฐบริหารจัดการด้วยตนเองทั้งหมด กล่าวคือ ใช้คนของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเข้าไปทำงานตามอำนาจหน้าที่และตามที่รัฐบาลมีนโยบายหรือสั่งการมอบหมาย

เขตพื้นที่ในส่วนนี้เป็นที่รู้จักมักคุ้นกันว่า จังหวัด อำเภอ และตำบลกับหมู่บ้าน ซึ่งเป็นเขตที่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐประจำอยู่เป็นตัวตน มีสำนักงานที่แน่นอน ติดต่อได้ตลอดเวลา

อย่างไรก็ดี มีเขตพื้นที่ของรัฐและรัฐบาลอีกส่วนหนึ่งซึ่งประชาชนโดยทั่วไปมักจะไม่คุ้นเคย แต่ข้าราชการในแต่ละกระทรวง ทบวง และกรม มีความคุ้นชินกันมาก ได้แก่ เขตพื้นที่ที่ราชการส่วนกลางแบ่งอาณาบริเวณกันเอง เรียกว่า ภาคบ้าง หรือเขตบ้าง หรือบ้างก็เรียกว่า สถานี เขตบริหาร เขตพื้นที่ สำนัก ฯลฯ

กรมชลประทานน่าจะเป็นตัวอย่างหนึ่ง เพราะเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ในครั้งนี้น่าจะทำให้เรารู้ว่ากรมชลประทานมีเขตพื้นที่ 17 สำนักชลประทาน เช่น สำนักชลประทานที่ 12 ครอบคลุมพื้นที่ 5 จังหวัด ได้แก่ จ.อุทัยธานี ชัยนาท สิงห์บุรี อ่างทอง และสุพรรณบุรี เป็นต้น

เขตพื้นที่ในส่วนนี้หากไม่มีเรื่องราวอะไรใหญ่โต ประชาชนโดยทั่วไปก็น่าจะไม่มีเรื่องเร่งด่วนอะไรที่ต้องไปติดต่อ เพราะเป็นเขตพื้นที่ที่ข้าราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมีไว้ให้ประสานงานและประสานงากันเอาเอง

เขตพื้นที่อีกส่วนหนึ่ง ซึ่งรัฐและรัฐบาลไทยได้จัดตั้งขึ้นเต็มพื้นที่ประเทศ และบางหน่วยกลายเป็นหน่วยที่มีชื่อเสียงขึ้นในช่วงมหาอุทกภัยในครั้งนี้ ได้แก่ เขตการปกครองท้องถิ่น ซึ่งเป็นที่รู้จักกันในนามของกรุงเทพมหานคร (กทม.) องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และเมืองพัทยา

นอกจากนี้ ผู้เขียนเข้าใจว่ามีเขตพื้นที่ในลักษณะอื่นๆ อีก ซึ่งอาจเรียกรวมๆ ได้ว่า เขตพื้นที่ตามธรรมชาติและเขตพื้นที่ตามความเจริญของประเทศ อย่างเช่น เขตวัด เขตชุมชน เขตบึง เขตที่ราบลุ่ม เขตดอน เขตเชิงดอย เขตภูเขา ฯลฯ

จะเห็นได้ว่าประเทศไทยของเราในปัจจุบันมีเขตพื้นที่อยู่มากมายหลายประเภทและหลายระบบ ทั้งที่เป็นเขตที่รัฐ รัฐบาล และราชการจัดตั้งขึ้น ซึ่งรัฐและรัฐบาลมุ่งหมายจะบริหารจัดการเองอย่างหนึ่ง ซึ่งมีการแบ่งย่อยออกเป็นการบริหารโดยข้าราชการแบบเบ็ดเสร็จ กับบริหารโดยเปิดให้ประชาชนเลือกผู้แทน กับเป็นเขตที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติและตามความเจริญอีกอย่างหนึ่ง ซึ่งทั้งสองส่วนไม่มีความชัดเจนว่าจะให้หน่วยไหนบริหารจัดการ หรือว่าจะปล่อยให้บริหารจัดการกันเองตามธรรมชาติ

การบริหารเขตพื้นที่ต่างๆ เหล่านี้ เป็นเครื่องบ่งชี้ลักษณะของรัฐ และลำดับขั้นการพัฒนาของรัฐด้วยว่าอยู่ในลำดับขั้นใด เช่น อยู่ในลำดับขั้นก่อนสมัยใหม่ เป็นรัฐสมัยใหม่ในขั้นเบื้องต้น ในลำดับขั้นกลาง หรือในลำดับขั้นที่พัฒนาการแล้ว

การบริหารจัดการเขตพื้นที่มีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับการบริหารประชากร นับตั้งแต่การจดทะเบียนประชากร สำมะโนประชากร เลขบ้าน เลขประจำพลเมือง การควบคุมการโยกย้าย การเกณฑ์ทหารการควบคุมโรคติดต่อ การจดทะเบียนแรงงาน เป็นต้น

มหาอุทกภัยใหญ่ครั้งนี้ น่าจะบ่งชี้ได้เป็นอย่างดีว่า การบริหารจัดการเขตพื้นที่ของประเทศไทยของเรามีความยุ่งเหยิงมากที่สุด ในขณะที่การบริหารประชากรมีความวุ่นวายพอๆ กัน กลุ่มใดไม่ตกสำรวจ หรือโชคดีมีผู้เข้าถึงก็สามารถอยู่รอดได้บ้าง

หากผู้ใดเป็นกลุ่มคนที่ตกสำรวจ หรือไม่อยู่ในระบบ หรือทั้งอยู่ในเขตพื้นที่ที่เป็นมุมอับก็ต้องตกอยู่ในสภาพที่มีความเดือดร้อนแสนสาหัสและน่าเวทนาเป็นที่สุด อาจเปรียบได้ว่าเป็นสภาพตามธรรมชาติก่อนที่จะมีรัฐและรัฐบาลสมัยใหม่จะถือกำเนิดขึ้น