กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อในการดำเนินนโยบายการเงิน

เมื่ออาทิตย์ที่ผ่านมาทางธนาคารแห่งประเทศไทย ได้ประกาศปรับเปลี่ยนเป้าหมายการดำเนินนโยบายการเงินในปี 2555

โดย..ยุทธนา เศรษฐปราโมทย์ 

ซึ่งมีความแตกต่างจากช่วงก่อนหน้านี้ ทั้งในเชิงของเป้าหมายและรูปแบบในการกำหนดเป้าหมาย โดยในวันนี้ผมจะขอพูดถึงการเปลี่ยนแปลงนี้และวิเคราะห์นัยที่มีต่อการกำหนดนโยบายการเงินครับ

ประเทศไทยเริ่มดำเนินนโยบายการเงินโดยยึดกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อเป็นวัตถุประสงค์หลักของนโยบายตั้งแต่เดือน พ.ค. 2543 ถึงปัจจุบัน ซึ่งเปลี่ยนแปลงจากการใช้นโยบายการเงินในแบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ตามระบบตะกร้าเงินในช่วงก่อนปี 2540 โดยนโยบายการเงินที่ใช้มีความคล้ายคลึงกับระบบเป้าหมายเงินเฟ้อของประเทศอื่นๆ เช่น ระบบของธนาคารกลางอังกฤษ (Bank of England) คือ มีการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อในรายไตรมาสและมีกระบวนการตัดสินใจภายใต้อำนาจของคณะกรรมการนโยบายการเงิน (Monetary Policy Committee–MPC) ซึ่งทาง MPC จะมีการสื่อสารเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายและทิศทางของนโยบายการเงินผ่านช่องทางต่างๆ เช่น แถลงการณ์ผลการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงิน รายงานการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงิน รายงานแนวโน้มเงินเฟ้อ และการแถลงข่าวแนวโน้มเศรษฐกิจ เป็นต้น

ที่ผ่านมาการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อของไทยมีลักษณะที่แตกต่างจากต่างประเทศที่สำคัญในสองลักษณะ คือ หนึ่ง เป้าหมายเงินเฟ้อของธนาคารแห่งประเทศไทยที่ผ่านมาจะยึดอัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน (อัตราเงินเฟ้อที่ไม่รวมราคาสินค้าประเภทพลังงานและอาหารสด) ในขณะที่ในประเทศอื่นๆ มักยึดอัตราเงินเฟ้อทั่วไป และสอง การกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อของไทยที่ผ่านมาจะยึดเป้าหมายเงินเฟ้อแบบช่วง (Zone Targeting) โดยไม่มีการกำหนดค่ากลางอัตราเงินเฟ้อค่าใดค่าหนึ่งชัดเจนลงไป โดยเป้าหมายแบบช่วงนี้กำหนดอยู่ระหว่างร้อยละ 03.5 ระหว่างปี 2543–2551 และกำหนดอยู่ระหว่างร้อยละ 0.53 ในช่วงระหว่างปี 2552-2554 ในขณะที่ในประเทศอื่นๆ จะมีการกำหนดค่ากลางที่เป็นเป้าหมายที่ชัดเจน (Point Targeting) เช่น Bank of England กำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อโดยอิงอัตราเงินเฟ้อทั่วไป ณ ระดับร้อยละ 2 และกำหนดขอบเขตที่จะควบคุมไม่ให้ค่ากลางนี้เกินกว่าระดับร้อยละ 1 ทั้งด้านบวกและลบ (อัตราเงินเฟ้อจะควบคุมให้อยู่ในช่วงระหว่างร้อยละ 1 ถึงร้อยละ 3)

เมื่อเปรียบเทียบนัยของการปรับเป้าหมายจากอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานมาเป็นอัตราเงินเฟ้อทั่วไป จะพบว่าการใช้เงินเฟ้อทั่วไปจะมีข้อดีในแง่ที่เป็นตัวแทนของสินค้าทั่วไปโดยตรงที่จะส่งผลกระทบต่อผู้บริโภคในยามที่เกิดภาวะเงินเฟ้อ จึงทำให้ไม่เกิดความสับสนแก่ประชาชนทั่วไป แต่มีข้อเสีย คือ เงินเฟ้อทั่วไปจะมีความผันผวนในระยะสั้นที่สูงกว่าเงินเฟ้อพื้นฐาน เนื่องจากราคาสินค้าอาหารสดและพลังงานมีความผันผวนตามปัญหาภัยธรรมชาติและตามภาวะราคาสินค้าโภคภัณฑ์ในตลาดโลก โดยค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (s.d.) ของอัตราเงินเฟ้อทั่วไประหว่างช่วงปี 2543-2554 จะอยู่ประมาณ 2.1 ในขณะที่ค่า s.d. ของอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานจะประมาณร้อยละ 0.9 ในช่วงเดียวกัน

หากพิจารณาในรายองค์ประกอบย่อย อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานจะมีข้อดีที่ไม่รวมสินค้าพลังงานและอาหารสดซึ่งนอกจากจะมีความผันผวนมากกว่าสินค้าปกติแล้ว ยังเป็นสินค้าที่ราคากำหนดโดยปัจจัยด้านอุปทานการผลิตที่อาจเกิดปัญหาระยะสั้นตามภาวะภัยธรรมชาติและกำหนดโดยราคาสินค้าโภคภัณฑ์ในตลาดโลก ซึ่งปัจจัยทั้งสองประการนี้อยู่นอกเหนืออิทธิพลของการปรับอัตราดอกเบี้ยของธนาคารกลางในการดูแลการเคลื่อนไหวของราคาสินค้าประเภทนี้ แต่อย่างไรก็ตามในช่วงที่ผ่านมา การใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานจะมีจุดอ่อนสำคัญ คือ บทบาทของราคาค่าสาธารณูปโภค เช่น ค่าประปา ค่าไฟฟ้า ค่ารถโดยสาร จะมีน้ำหนักต่ออัตราเงินเฟ้อพื้นฐานที่สูงกว่าที่มีต่ออัตราเงินเฟ้อทั่วไป ซึ่งทำให้เมื่อมีการแทรกแซงและอุดหนุนค่าสาธารณูปโภคโดยภาครัฐ เช่น โครงการประปา ไฟฟ้า รถเมล์ รถไฟฟรี จะมีผลให้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานปรับตัวเพิ่มขึ้นน้อยกว่าเงินเฟ้อทั่วไปมาก และทำให้เกิดการบิดเบือนในการใช้เงินเฟ้อพื้นฐานในเป็นตัวแทนของเสถียรภาพด้านราคาในระบบเศรษฐกิจ

เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบระดับของเป้าหมายก่อนและหลังการปรับเปลี่ยนจะไม่สามารถทำได้โดยตรง เพราะระบบเป้าหมายเงินเฟ้อเดิมเป็นแบบช่วงไม่มีการประกาศเป้าหมายกลางที่ชัดเจน แต่จากการคำนวณเป้าหมายกลางของนโยบายการเงินโดยใช้ข้อมูลจากตัวเลขการพยากรณ์อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานของธนาคารแห่งประเทศไทยพบว่า ค่าพยากรณ์อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานมีค่าเฉลี่ยปรับตัวเข้าสู่ระดับร้อยละ 2 ซึ่งมีนัยสื่อถึงค่ากลางในการกำหนดนโยบาย เมื่อพิจารณาค่าพยากรณ์อัตราเงินเฟ้อทั่วไปโดยวิธีเดียวกัน จะพบว่าค่าพยากรณ์มีการปรับตัวเข้าสู่ระดับร้อยละ 2 เช่นเดียวกัน ซึ่งมีค่าต่ำกว่าระดับร้อยละ 3 ที่มีการประกาศเป็นเป้าหมายสำหรับปี 2555 พอสมควร แต่ข้อควรพิจารณาที่สำคัญของการวิเคราะห์นี้มี 2 ประการคือ

หนึ่ง ที่ผ่านมาผลของการพยากรณ์อัตราเงินเฟ้อทั่วไปมีแนวโน้มที่จะพยากรณ์ต่ำกว่าความเป็นจริง โดยจากการคำนวณพบว่าการพยากรณ์ล่วงหน้า 8 ไตรมาสมักจะมีค่าต่ำกว่าความเป็นจริงประมาณร้อยละ 0.75 ซึ่งเมื่อบวกกับค่ากลางของการพยากรณ์จะได้ค่าที่เท่ากับ 2.75 ซึ่งใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยอัตราเงินเฟ้อทั่วไประหว่างปี 2543–2553 ที่อยู่ ณ ร้อยละ 2.61 นอกจากนี้ สอง แนวโน้มของอัตราเงินเฟ้อทั่วไปในช่วง 8 ปีที่ผ่านมามีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้นกว่าในช่วงก่อนหน้านี้ โดยมีสาเหตุสำคัญมาจากการปรับเพิ่มขึ้นของราคาอาหารสดและพลังงานซึ่งมีการกำหนดราคาอ้างอิงกับราคาสินค้าโภคภัณฑ์ในตลาดโลกที่มีแนวโน้มปรับตัวสูงกว่าในอดีต โดยค่าเฉลี่ยของอัตราเงินเฟ้อทั่วไประหว่างปี 2547–2554 อยู่ประมาณร้อยละ 3.2 ดังนั้นหากมองในแง่นี้การกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อโดยอิงอัตราเงินเฟ้อทั่วไปที่ร้อยละ 3 น่าจะใกล้เคียงกับระดับในช่วงก่อนหน้านี้

เมื่อเปรียบเทียบเป้าหมายเงินเฟ้อทั่วไปของไทยที่มีการประกาศเทียบกับเป้าหมายเงินเฟ้อของประเทศอื่นๆ ที่ใช้ระบบนโยบายการเงินเหมือนเรา พบว่าเป้าหมายของไทยจะอยู่สูงกว่าประเทศอื่นๆ เช่น อังกฤษ (กำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อทั่วไปที่ค่ากลางร้อยละ 2) แต่อยู่ในระดับเดียวกับประเทศในเอเชีย ได้แก่ เกาหลี (กำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อทั่วไปที่ค่ากลางร้อยละ 3) แต่หากพิจารณาที่ค่าเบี่ยงเบนจะพบว่า ค่าเบี่ยงเบนที่กำหนดของไทยที่ระดับร้อยละ 1.5 จะอยู่สูงกว่าทั้งกรณีของเกาหลีและอังกฤษที่กำหนดค่าเบี่ยงเบนไว้ที่ร้อยละ 1 การกำหนดค่าเบี่ยงเบนที่สูงเกินไปอาจส่งผลต่อประสิทธิภาพของนโยบายการเงินในการดูแลการคาดการณ์เงินเฟ้อได้

ในแง่สุดท้าย หากพิจารณาประสิทธิภาพในการพยากรณ์อัตราเงินเฟ้อทั่วไปและอัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน พบว่าที่ผ่านมาธนาคารแห่งประเทศไทยมักพยากรณ์อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานที่สูงกว่าปกติ (ค่าเฉลี่ยการพยากรณ์ล่วงหน้า 8 ไตรมาสที่ร้อยละ 1.9 ในขณะที่ค่าเฉลี่ยอัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน 10 ปีที่ผ่านมาอยู่ที่ร้อยละ 1.1 ซึ่งอาจมาจากนโยบายตรึงราคาสินค้าและแทรกแซงค่าสาธารณูปโภคที่ผ่านมา ผลจากความแตกต่างของค่าพยากรณ์กับค่าที่เกิดขึ้นจริงนี้ อาจทำให้นโยบายการเงินที่ผ่านมาของธนาคารแห่งประเทศไทยถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่ามีการดำเนินนโยบายที่เข้มงวดเกินไป ในขณะที่การพยากรณ์อัตราเงินเฟ้อทั่วไปของไทยในช่วงที่ผ่านมาจะเป็นไปในทิศทางตรงข้าม กล่าวคือมักจะพยากรณ์ต่ำกว่าความเป็นจริงดังที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น ซึ่งประเด็นนี้เป็นจุดที่น่าจับตามองว่าการปรับเปลี่ยนเป้าหมายมาเป็นการใช้เงินเฟ้อทั่วไปจะมีผลต่อแนวโน้มการดำเนินนโยบายการเงินที่เข้มงวดเหมือนในอดีตหรือไม่ครับ