เอกสารสิทธิที่ดินในเขต สปก.ของเกษตรกร

การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หมายถึง การดำเนินการปรับปรุงสิทธิการถือครองที่ดินและกระจายสิทธิในที่ดิน

โดย..อนุรักษ์ นิยมเวช 

โดยการนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่จัดซื้อจากเอกชนที่ไม่ได้ทำประโยชน์ หรือมีมากเกินความจำเป็นมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง หรือมีที่ดินเพียงเล็กน้อยไม่พอแก่การครองชีพ หรือต้องเช่าที่ดินของผู้อื่นประกอบเกษตรกรรมอยู่เป็นจำนวนมาก หรือที่มีผลผลิตต่อไร่ต่ำได้เช่า เช่าซื้อ หรือเข้าทำประโยชน์ พร้อมกับพัฒนาเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเกษตรเพื่อสนับสนุนกระบวนการผลิต ปรับปรุงทรัพยากร ส่งเสริมการตลาดเพื่อก่อให้เกิดรายได้แก่เกษตรกรมากยิ่งขึ้น

ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2532 ได้จำกัดกลุ่มบุคคลผู้มีสิทธิได้รับที่ดินในเขตสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) ไว้ 3 ประเภท คือ เกษตรกร สถาบันเกษตรกร และผู้ประกอบกิจการอื่นที่เป็นการสนับสนุน หรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

ทั้งนี้ เกษตรกรรายใดจะเป็นผู้ได้รับที่ดินในเขต ส.ป.ก. ให้เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2538 โดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ค.ป.ก.) จะออกประกาศให้เกษตรกรยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ที่ดินในเขต ส.ป.ก. ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามแบบของ ส.ป.ก. ภายในระยะเวลาและสถานที่ที่กำหนด เมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ส.ป.ก. จังหวัดได้รับคำร้องดังกล่าวแล้ว ก็จะทำการตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ยื่นคำร้อง พร้อมทั้งสอบสวนสิทธิการถือครอง การทำประโยชน์ในที่ดินและจัดทำบัญชีคัดเลือกเกษตรกรเพื่อนำเสนอให้ ค.ป.ก. พิจารณาคัดเลือก หลังจาก ค.ป.ก. มีมติคัดเลือกแล้ว ก็จะประกาศรายชื่อผู้ได้รับการคัดเลือก โดยปิดประกาศรายชื่อเกษตรกรผู้นั้นไว้ในที่เปิดเผย ณ ศาลากลางจังหวัด ส.ป.ก. จังหวัด ที่ว่าการอำเภอ หรือกิ่งอำเภอ ที่ทำการกำนันแห่งท้องที่ และที่ชุมชนในท้องที่ซึ่งได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินนั้นแห่งละหนึ่งฉบับ และผลแห่งการนี้หากผู้ร้องคนใดมิได้รับการคัดเลือก หรือผู้หนึ่งผู้ใดได้รับผลกระทบจากผลการคัดเลือกดังกล่าว ให้ผู้นั้นสามารถใช้สิทธิทางศาลปกครองได้

สำหรับเกษตรกรที่ได้รับการคัดเลือก ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยเกษตรกรและสถาบันเกษตรกรผู้ได้รับที่ดินปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน พ.ศ. 2535 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2540 ข้อ 5 กำหนดให้ ปฏิรูปที่ดินจังหวัดมอบหนังสือรับมอบที่ดินให้แก่เกษตรกรผู้ได้รับการคัดเลือก โดยให้เกษตรกรผู้นั้นลงลายมื่อชื่อในหนังสือรับมอบที่ดินไว้เป็นหลักฐาน ตามแบบที่ ส.ป.ก. กำหนด (ส.ป.ก.428)

อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่ดินที่รับมอบเป็นประเภทที่ดินของรัฐอันได้แก่ ป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมสภาพ ที่จำแนกเป็นที่จัดสรรตามมติคณะรัฐมนตรี ที่สาธารณประโยชน์ที่ราษฎรเลิกใช้ร่วมกัน ที่สาธารณสมบัติแผ่นดิน และที่รกร้างว่างเปล่าที่อยู่นอกเขตป่าไม้ถาวร ส.ป.ก. จะออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.401ข) ให้กับเกษตรกร และในกรณีที่ดินที่รับมอบเป็นประเภทที่ดินของเอกชนที่ ส.ป.ก. ได้มาโดยการจัดซื้อหรือเวนคืน ส.ป.ก. จะจัดทำเป็นสัญญาเช่าที่ดิน (ส.ป.ก.414 ก) หรือสัญญาเช่าซื้อที่ดิน (ส.ป.ก.418 ข) กับเกษตรกร

ปัญหาเกี่ยวกับที่ดินในเขต ส.ป.ก. ปรากฏให้เห็นอยู่ในทุกพื้นที่ทั่วประเทศ แต่ที่เห็นเด่นชัดในขณะนี้เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในบริเวณ อ.วังน้ำเขียว จ.นครราชสีมา ซึ่งปฏิรูปที่ดินจังหวัดนครราชสีมาตรวจสอบเกษตรกรผู้ได้รับมอบที่ดินในเขต ส.ป.ก ไปแล้วจำนวน 572 ราย จากทั้งหมด 6,412 ราย รวมพื้นที่ 139,300 ไร่ พบว่า 40 เปอร์เซ็นต์ของที่ดินที่เกษตรกรได้รับมอบที่ดินในเขต ส.ป.ก. ถูกนำออกขายหรือจำหน่ายจ่ายโอนให้แก่นายทุน หลังจากนั้นที่ดินก็ถูกเปลี่ยนสภาพไปเป็นสวนป่าเศรษฐกิจ บ้านพัก รีสอร์ต รวมไปถึงโรงแรมเพื่อรองรับนักท่องเที่ยว

นอกจากนี้ ยังพบว่าเกษตรกรบางรายมิได้เข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ ปล่อยทิ้งให้รกร้างว่างเปล่า รวมถึงมีนายทุนและราษฎรในพื้นที่บางส่วนบุกรุกเข้าไปยึดถือ ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินในเขต ส.ป.ก. ที่ยังมิได้มีการจัดสรรให้แก่เกษตรกร โดยใช้วิธีทำเรื่องขอใช้สิทธิการเสียภาษีบำรุงท้องที่เพื่อแสดงสิทธิการครอบครองที่ดินแทน ซึ่งปัญหาเหล่านี้นำไปสู่คำถามที่ว่า พนักงานเจ้าหน้าที่ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบหรือไม่ เพราะการก่อสร้างบ้านพัก รีสอร์ต โรงแรม จะต้องใช้ระยะเวลาในการดำเนินการ อีกทั้งเป็นสิ่งที่พนักงานเจ้าหน้าที่สามารถมองเห็นได้ชัดเจนอยู่แล้ว ว่าการดำเนินการนั้นมิใช่เป็นเข้าทำประโยชน์ที่ดินในเขต ส.ป.ก. เพื่อประกอบเกษตรกรรม แต่เหตุใดพนักงานเจ้าหน้าที่จึงได้ละเลยปล่อยให้เกิดบ้านพัก รีสอร์ต โรงแรมถึง 21 แห่ง อันเป็นการผิดวัตถุประสงค์ของการเข้าทำประโยชน์ที่ดินในเขต ส.ป.ก.ได้ หากว่ากันตามกฎหมายแล้วเอกสารสิทธิในเขต ส.ป.ก. ทั้งหลายที่เกษตรกรได้รับมิใช่โฉนดที่ดินและมิใช่หนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.3) ดังนั้นเกษตรกรจึงมิใช่เจ้าของ เกษตรกรมีเพียงสิทธิในการเข้าทำประโยชน์เท่านั้น ไม่มีสิทธินำไปขายหรือจำหน่ายจ่ายโอน เว้นแต่เป็นการตกทอดในทางมรดกให้แก่ทายาทโดยธรรมของเกษตรกร ซึ่งทายาทโดยธรรมของเกษตรกรต้องประกอบอาชีพเป็นเกษตรกรด้วย หรือเป็นการโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือ ส.ป.ก. เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และไม่ใช่แต่ตัวเอกสารสิทธิที่ดินในเขต ส.ป.ก. เท่านั้นที่ไม่สามารถนำไปขายจำหน่ายจ่ายโอน ตัวที่ดินในเขต ส.ป.ก. นั้นก็จะเอาไปให้ผู้อื่นทำกินทำประโยชน์ก็ไม่ได้เช่นกัน (ฎ 8222/2553) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการได้รับเอกสารสิทธิที่ดินในเขต ส.ป.ก. นั้น เกษตรกรไม่เพียงแต่จะต้องประกอบอาชีพเป็นเกษตรกรเท่านั้น แต่จะต้องเป็นผู้มีฐานะยากจนด้วย มิใช่ว่าผู้ใดประกอบอาชีพเป็นเกษตรกรแล้ว จะได้รับเอกสารสิทธิที่ดินในเขต ส.ป.ก. ไปเสียทั้งหมด เพราะหากเป็นเช่นนั้นแล้วก็ไม่สอดคล้องกับหลักการและเหตุผลของการที่รัฐจัดให้มีการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ฎ 1303/2550)

การแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับที่ดินในเขต ส.ป.ก. นั้นสามารถดำเนินการได้หลายแนวทาง ซึ่งการดำเนินการแก้ไขปัญหาก็ควรต้องดำเนินการในทุกพื้นที่พร้อมกันทั่วประเทศ โดยกฎหมายกำหนดไว้ชัดเจนว่าในกรณีการขายหรือจำหน่ายจ่ายโอน และกรณีการไม่เข้าทำประโยชน์ ปล่อยทิ้งให้รกร้างว่างเปล่า ให้ ส.ป.ก.ทำหนังสือแจ้งเตือนไปยังเกษตรกรให้กลับเข้าไปทำประโยชน์ภายใน 60 วัน มิฉะนั้น ส.ป.ก. จะสั่งให้เกษตรกรสิ้นสิทธิและริบที่ดินคืนเพื่อจัดสรรให้เกษตรกรรายใหม่ต่อไป

ส่วนผู้รับโอนที่ดินมาจากเกษตรกรกับผู้บุกรุกเข้าไปยึดถือ ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินในเขต ส.ป.ก. ที่ยังมิได้มีการจัดสรร ส.ป.ก. จะสั่งให้ผู้นั้นออกไปจากที่ดิน หากไม่ยอมออก ส.ป.ก. จะดำเนินคดีฟ้องขับไล่ทั้งคดีแพ่งและคดีอาญา พร้อมกับสั่งให้คืนสภาพพื้นที่ดังเดิม และหากมีการตรวจสอบพบว่าพนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบจริง ก็จะต้องดำเนินการตามระเบียบและกฎหมาย ส.ป.ก. ที่กำหนดไว้อย่างเคร่งครัด อย่างไรก็ตามยังมีอีกแนวทางหนึ่งนั่นก็คือ ส.ป.ก. อาจอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2532 มาตรา 30 วรรค 5 ให้บุคคลเหล่านั้นเช่า เช่าซื้อ หรือเข้าทำประโยชน์ เพื่อใช้สำหรับกิจการอื่นที่เป็นการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดินตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ประกาศกำหนดในราชกิจจานุเบกษา แต่ต้องไม่เกิน 50 ไร่ ซึ่งแนวทางนี้ก็ยังไม่มีการกำหนดขอบเขตการใช้อำนาจที่ชัดเจนแต่อย่างใด

ทั้งนี้ทั้งนั้น สิ่งสำคัญที่สุดก็คือ เมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่พบเห็นการเข้าทำประโยชน์ที่ดินในเขต ส.ป.ก. รายใดมิได้ประกอบเกษตรกรรม ก็ต้องดำเนินการต่อบุคคลเหล่านั้นตามที่กฎหมายกำหนดไว้อย่างเคร่งครัดให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ และต้องดำเนินการตรวจสอบอย่างสม่ำเสมอว่ายังมีการกระทำดังกล่าวอีกหรือไม่

สำหรับประชาชนควรมีส่วนร่วมคอยตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ว่าเมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่พบเห็นการเข้าทำประโยชน์ที่ดินในเขต ส.ป.ก. มิได้ประกอบเกษตรกรรมแล้ว พนักงานเจ้าหน้าที่ได้ดำเนินการตามกฎหมายต่อบุคคลดังกล่าวหรือไม่เพียงไร หากพนักงานเจ้าหน้าที่มิได้ดำเนินการตามกฎหมาย ก็ให้ดำเนินการร้องเรียนพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบตามกฎหมาย ตลอดจนเข้าไปมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ ว่าเกษตรกรผู้ได้รับมอบที่ดินในเขต ส.ป.ก.นั้น ได้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินนั้นหรือไม่ หรือได้ปล่อยให้ที่ดินดังกล่าวถูกทิ้งให้รกร้างว่างเปล่าหรือไม่ โดยหากพบว่าเกษตรกรผู้นั้นมิได้เข้าทำประโยชน์ หรือปล่อยทิ้งให้รกร้างว่างเปล่า ต้องรีบแจ้งให้พนักงานเจ้าหน้าที่ทราบ เพื่อดำเนินการตามกฎหมายต่อไป