การถมทะเลกับปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องพิจารณา

การถมทะเลเพื่อให้ได้มาซึ่งพื้นที่เพิ่มขึ้น (Land Reclamation)

โดย..ปกรณ์ นิลประพันธ์

ไม่ว่าจะเป็นการถมพื้นที่ชายฝั่งให้ยื่นออกไปในทะเลก็ดี หรือการถมเพื่อสร้างเกาะเทียม (Artificial Islands) ก็ดีนั้น มิได้เป็นเรื่องใหม่ แต่เป็นเรื่องที่หลายประเทศทำกันมานานแล้ว ทั้งยังเป็นที่ยอมรับในทางกฎหมายระหว่างประเทศด้วย โดยข้อ 60 ของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 ยอมรับว่าในเขตเศรษฐกิจจำเพาะนั้น รัฐชายฝั่งมีสิทธิแต่ผู้เดียวที่จะก่อสร้าง อนุญาตให้ก่อสร้างและการใช้เกาะเทียม

อย่างไรก็ดี การถมทะเลนั้นก่อให้เกิดผลกระทบตามมาหลายด้าน ที่เห็นชัดที่สุด ก็คือผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชน ดังนั้นการที่กฎหมายระหว่างประเทศรับรองสิทธิของรัฐในเรื่องนี้ไว้ จึงมิได้หมายความว่าการถมทะเลเป็นสิ่งที่ยอมรับได้ในทุกสถานการณ์ แต่ต้องคำนึงถึงมิติต่างๆ อย่างครบถ้วน

สำหรับการถมทะเลในมิติของกฎหมายภายในประเทศนั้น ผู้เขียนเห็นว่าการถมทะเลอาจก่อให้เกิดปัญหาข้อกฎหมายหลายประการ โดยผู้เขียนจะลองยกตัวอย่างเฉพาะในเรื่องกรรมสิทธิ์ในพื้นที่ที่เกิดขึ้นจากการถมทะเลว่าควรเป็นของใคร เพื่อให้ท่านผู้อ่านได้ร่วมกันพิจารณา

ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์นั้น ทะเลเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งหมายถึงว่าประชาชนทั่วไปสามารถใช้ประโยชน์ในทะเลได้ ทั้งนี้ตามกรอบที่กฎหมายกำหนด เช่น ใช้เดินเรือ ใช้ทำประมง เป็นต้น

ดังนั้น หากมีการถมทะเลให้กลายเป็นแผ่นดินขึ้นมา จะเกิดปัญหาข้อกฎหมายขึ้นทันที ว่าพื้นที่ที่เกิดขึ้นจากการถมทะเลนั้นยังคงมีสถานะทางกฎหมายเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันต่อไปหรือไม่

ในทัศนะของผู้เขียนเห็นว่า พื้นที่นั้นยังคงมีสถานะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันอยู่นั่นเอง หากจะมีการนำไปใช้ประโยชน์อย่างอื่นนอกจากการให้พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันแล้ว ก็ต้องดำเนินการถอนสภาพตามกฎหมายก่อนปัญหาข้อกฎหมายจะทวีความซับซ้อนมากขึ้น

หากการถมทะเลนั้นเป็นการถมทะเลในพื้นที่ที่เดิมเคยเป็นที่ดินอันเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน เช่น การถมชายทะเลบางขุนเทียน หรือแหลมตะลุมพุกที่ถูกกัดเซาะลึกเข้ามาในแผ่นดินให้คืนสภาพเป็นที่ดินตามเดิม

ทั้งนี้ เพราะที่ดินบริเวณที่ถูกกัดเซาะเข้ามาจนกลายเป็นทะเลในปัจจุบันนั้น เดิมเป็นที่ดินที่เอกชนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ โดยมีโฉนดที่ดินเป็นหลักฐาน เพียงแต่ว่าปัจจุบันไม่มีเนื้อที่ดินเหลืออยู่แล้วเท่านั้น เพราะถูกน้ำกัดเซาะหายไปหมด คำถามในกรณีนี้ก็คือ ใครเป็นเจ้าของพื้นที่ที่ถมกลับคืนมานั้น ระหว่างเจ้าของโฉนดที่ดินเดิม หรือผู้ถมที่ หรือว่าพื้นที่ที่ถมกลับคืนมานั้นได้กลายเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันแล้ว ในกรณีนี้มีแนวการตีความกฎหมายที่พอเทียบเคียงกันได้ ในกรณีที่น้ำในแม่น้ำเซาะที่ดินของเอกชนพังทลายจนกลายสภาพเป็นลำน้ำไปแล้ว ซึ่งแนวการตีความกฎหมายถือว่าเอกชนได้เจตนาสละกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นแล้ว

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่า การพิจารณาว่าเอกชนได้เจตนาสละกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นจริงหรือไม่ ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นกรณีๆ ไป เพราะอาจมีบางกรณีที่เอกชนเจ้าของกรรมสิทธิ์ไม่เคยมีพฤติการณ์ที่จะป้องกันการพังทลายของที่ดินที่ถูกน้ำกัดเซาะเลย แต่บางกรณีเอกชนได้ใช้ความสามารถและทรัพยากรเท่าที่มีอยู่แล้ว แต่ไม่สามารถต่อต้านแรงธรรมชาติได้ ซึ่งหากเป็นกรณีแรกผู้เขียนเห็นด้วยว่าเอกชนได้สละกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นแล้ว

ถ้าเป็นกรณีหลังผู้เขียนเห็นว่า เอกชนนั้นยังคงมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินอยู่เพราะพฤติการณ์แสดงว่าเขาได้ใช้ความสามารถในการรักษากรรมสิทธิ์ในที่ดินของเขาเท่าที่จะสามารถทำได้แล้ว แต่ต้องยอมจำนนต่อความรุนแรงของธรรมชาติ เพราะขาดความสามารถและทรัพยากรที่เพียงพอซึ่งไม่ใช่ความผิดของเอกชนเจ้าของกรรมสิทธิ์นั้น

สำหรับกรณีที่ดินที่ถูกน้ำทะเลกัดเซาะจนหายไปหมดในปัจจุบันนั้น ผู้เขียนเห็นว่าเอกชนผู้เป็นเจ้าของหาได้ มีเจตนาที่จะละทิ้งการครอบครอง หรือการถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นแต่ประการใดไม่ แต่เป็นเพราะเอกชนนั้นไม่มีกำลังความรู้และทุนทรัพย์เพียงพอที่จะปกป้องมิให้ที่ดินของเขาถูกน้ำทะเลกัดเซาะจนหายไปหมดได้ ซึ่งข้อเท็จจริงทางวิทยาศาสตร์ได้ยืนยันแล้วว่า

การป้องกันน้ำทะเลกัดเซาะชายฝั่งต้องใช้ความรู้ทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีระดับสูง อีกทั้งต้องใช้เงินลงทุนสูงมาก การที่เอกชนไม่อาจลงทุนเพื่อรักษากรรมสิทธิ์ในที่ดินของเขาไว้ได้ ในกรณีเช่นนี้จึงไม่อาจถือได้ว่าเอกชนนั้นมีเจตนาสละกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่จมน้ำไปแล้ว ในทัศนะของผู้เขียน แดนกรรมสิทธิ์ของเอกชนในกรณีนี้ยังคงอยู่แม้ในสภาพข้อเท็จจริงจะไม่มีเนื้อที่ดินเหลืออยู่แล้วก็ตาม

นอกจากปัญหาเรื่องกรรมสิทธิ์ดังกล่าวข้างต้น ที่ยังเป็นที่ถกเถียงกันในวงวิชาการด้านนิติศาสตร์แล้ว ยังมีปัญหาข้อกฎหมายอีกนานัปการที่อาจเกิดขึ้นตามมาจากถมทะเล เช่น ถ้าจะตัดปัญหาเรื่องกรรมสิทธิ์ของเอกชน โดยการเวนคืนที่ดินในบริเวณนั้นเสียก่อนแล้วจึงถมทะเลออกไป ก็จะมีปัญหาว่าจะต้องจ่ายเงินค่าทดแทนในอัตราเท่าใด หรือปัญหาว่าจะนำที่ดินที่ถมทะเลขึ้นมานั้นไปใช้ประโยชน์อย่างไร ต้องถอนสภาพก่อนหรือไม่ เป็นต้น

ดังนั้น การถมทะเลจึงต้องพิเคราะห์ถึงมิติทางกฎหมายโดยละเอียด