ช่วยกันคิดเรื่องการอุดหนุนด้านการศึกษา

เหตุผลสำคัญในทางเศรษฐศาสตร์ที่ถูกใช้สนับสนุนการอุดหนุนด้านการศึกษา

โดย..สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

คือ การศึกษานั้นเป็นสิ่งจำเป็นที่ประชาชนทุกคนในประเทศควรจะต้องมี อย่างน้อยในระดับหนึ่ง (ระดับการศึกษาภาคบังคับ) และการศึกษาถือว่าเป็นสินค้าประเภทที่มีผลกระทบภายนอกที่เป็นบวก เพราะการที่ประชากรส่วนใหญ่หรือทั้งหมดของประเทศมีการศึกษาที่ดี สังคมโดยรวมจะมีมาตรฐานการครองชีพที่ดีขึ้น ลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคมที่เกิดจากการเอารัดเอาเปรียบกันจากความรู้เท่าไม่ถึงการณ์ และยกระดับผลิตภาพของสังคมโดยรวม ทำให้สังคมโดยรวมมีสวัสดิการที่ดีขึ้น ซึ่งก็เป็นที่ประจักษ์ว่าประเทศที่เจริญและมีระดับการพัฒนาสูง ประชากรในประเทศเหล่านั้นก็มักจะมีหรือได้รับการศึกษาที่ดี มีคุณภาพ จนดูเหมือนว่ายิ่งประเทศมีความเจริญมากเท่าไร ก็จะมีแนวโน้มที่จะมีการอุดหนุนด้านการศึกษามากตามไปด้วยเท่านั้น ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสำคัญและความจำเป็นของการได้รับการศึกษาในสังคมที่มีการพัฒนามากขึ้น

ประเด็นคำถามจึงไม่ได้อยู่ที่ว่า ควรหรือไม่ควรที่จะให้มีการอุดหนุนด้านการศึกษา แต่เป็นประเด็นว่าจะอุดหนุนอย่างไรจึงจะมีประสิทธิภาพ และไม่เป็นภาระต่อฐานะทางการคลังของภาครัฐมากเกินไปทั้งในปัจจุบันและในอนาคต โดยประเด็นการเป็นภาระทางการคลังของภาครัฐกลายมาเป็นประเด็นที่จุดประกายให้ต้องหันกลับมาทบทวนรูปแบบของการให้การอุดหนุนด้านการศึกษาอย่างจริงจัง

หลายประเทศที่ประสบกับปัญหานี้สาธารณะและมีความพยายามที่จะตัดลดการให้การอุดหนุนด้านการศึกษาลง จนก่อให้เกิดความวุ่นวายในสังคมขึ้นมาอย่างมากทีเดียว หรือในบางกรณีมีการศึกษาพบว่า ผลของการปรับลดการอุดหนุนด้านการศึกษาทำให้นักศึกษาจำนวนมากต้องขายตัวเพื่อหาเงินมาใช้จ่ายเพื่อการศึกษา ซึ่งเราก็คงไม่อยากเห็นเหตุการณ์ทำนองนี้แพร่หลายในประเทศไทย

ก่อนที่จะไปพูดถึงรายละเอียดของวิธีการหรือรูปแบบของการให้การอุดหนุนด้านการศึกษา ก็ต้องขอทำความเข้าใจให้ตรงกันเสียก่อนในเรื่องที่มีความสำคัญมากต่อการทำความเข้าใจในเรื่องการให้การอุดหนุน ความหมายของการให้การอุดหนุนนั้นมิได้เป็นการทำให้สินค้านั้นเป็นของฟรี หรือเป็นสินค้าที่ไม่มีต้นทุนการผลิต การอุดหนุนเป็นเพียงแต่การผลักภาระในการจ่ายไปยังผู้อื่นที่ไม่ได้เป็นผู้บริโภคสินค้านั้นโดยตรง คืออย่างไรเสียก็ต้องมีคนจ่าย และโดยปกติรัฐก็จะทำหน้าที่เป็นผู้จ่ายโดยใช้ภาษีของประชาชน

ที่ต้องพูดเรื่องนี้สำหรับการวิเคราะห์ด้านการศึกษา ก็เนื่องจากว่าต้องการให้เข้าใจตรงกันว่าการให้บริการการศึกษานั้นมีต้นทุน และบริการการศึกษาที่ดีนั้นก็จะมีต้นทุนที่แพงด้วยเช่นกัน และก็ด้วยความเข้าใจที่ไม่ค่อยจะถูกนี้เอง ทำให้ราคาของการศึกษาไม่ได้สะท้อนคุณภาพของบริการการศึกษาที่นักเรียน นักศึกษาจะได้รับ ก่อให้เกิดตลาดที่มีราคาในรูปของค่ากินเปล่า (แป๊ะเจี๊ยะ) สำหรับการเข้าถึงบริการการศึกษาในโรงเรียนนั้นๆ (ซึ่งสะท้อนราคาของบริการการศึกษาได้ดีกว่า) จะเห็นว่าโรงเรียนที่มีคุณภาพดีกว่าไม่ได้มีค่าเล่าเรียนที่สูงกว่าโรงเรียนที่มีคุณภาพด้อยกว่า แต่โรงเรียนที่ดีกว่ามักจะมีค่ากินเปล่าที่สูงกว่าโรงเรียนที่ด้อยกว่าอย่างลิบลับ

คราวนี้ลองมาพิจารณารูปแบบของการอุดหนุนด้านการศึกษาบ้าง สำหรับประเทศไทยก็ไม่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ อีกหลายประเทศ โดยเรามีการให้การอุดหนุนในรูปแบบของการเรียนฟรีสำหรับการศึกษาภาคบังคับ การให้การอุดหนุนไปที่สถาบันการศึกษาต่างๆ รวมทั้งการให้ทุนที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาทั้งทุนวิจัยและทุนการศึกษาในรูปแบบต่างๆ ฯลฯ

ในการให้การอุดหนุนด้านการศึกษา ถ้าพิจารณาอย่างกว้างๆ จะแบ่งได้เป็น 2 ลักษณะ คือ การอุดหนุนทางด้านอุปทาน และการอุดหนุนด้านอุปสงค์ โดยที่ผ่านมาดูเหมือนว่าเราจะให้ความสำคัญกับการอุดหนุนทางด้านอุปทานมากกว่า (คือให้การอุดหนุนไปที่หน่วยผลิตบริการการศึกษามากกว่าการให้การ อุดหนุนไปที่ผู้รับบริการการศึกษา) ซึ่งในการให้การอุดหนุนที่ผ่านมาก็มีปัญหาให้เห็นทั้งในทางปฏิบัติ ความทั่วถึงของการให้การอุดหนุน การเข้าถึงการอุดหนุนของผู้มีสิทธิได้รับการอุดหนุน และมีช่องโหว่ที่การอุดหนุนยังไม่ครอบคลุมการศึกษาในอีกหลายด้าน เช่น การอุดหนุนให้เกิดการเรียนรู้อย่างต่อเนื่อง (การเรียนรู้ตลอดชีวิต) และการพัฒนาขีดความสามารถของตนเองให้สอดคล้องกับสภาพความต้องการแรงงานที่เปลี่ยนไปของระบบเศรษฐกิจ ฯลฯ

การให้การอุดหนุนจะอาศัยกระบวนการทางงบประมาณ ซึ่งรัฐเป็นผู้กำหนดว่าจะอุดหนุนอย่างไร กับคนกลุ่มใด มากน้อยเพียงใดผ่านการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตามวัตถุประสงค์ของการให้การอุดหนุน และผลของการอุดหนุนก็ทำให้ตลาดบริการการศึกษาถูกบิดเบือนจนบิดเบี้ยวไปหมด ระบบการศึกษามีการกระจุกตัวอย่างมากตามการอุดหนุน เช่น เรามีสถานศึกษาที่สามารถให้บริการการศึกษาที่ดีมาก แต่คนเพียงบางกลุ่มเท่านั้นสามารถเข้าถึงบริการการศึกษานั้น คนโดยส่วนใหญ่ของประเทศกลับได้รับบริการการศึกษาที่มีคุณภาพต่ำกว่ามาก

ดังนั้น ผมอยากเสนอให้ลองพิจารณาแนวทางในการอุดหนุนด้านการศึกษาในรูปแบบของการกำหนดให้ค่าใช้จ่ายด้านการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นของบุตร หรือพ่อแม่เอง (หรือแม้แต่ของผู้มีรายได้ต้องเสียภาษีเอง) สามารถนำมาหักลดหย่อนได้ (โดยอาจจะมีเพดานหรือไม่มีก็ต้องพิจารณากันต่อไป) ซึ่งจะเป็นการสร้างแรงจูงใจที่สำคัญในการให้ประชาชนในประเทศเลือกลงทุนด้านการศึกษาเพื่อพัฒนาศักยภาพและขีดความสามารถในการแข่งขันของตน

เราใช้เครื่องมือทางภาษีเพื่อสร้างให้เกิดพฤติกรรมที่พึ่งปรารถนาในสังคมมาแล้วหลายเรื่อง เช่น การกระตุ้นให้มีพฤติกรรมการออมในระยะยาว ก็อนุญาตให้สามารถนำเงินที่ออมโดยผ่านกองทุนการออมระยะยาวทั้งหลาย เช่น กองทุน LTF RMF หรือการประกันแบบสะสมทรัพย์ ฯลฯ มาหักลดหย่อนภาษีได้

แต่ทำไมการลงทุนเพื่อสร้างทุนมนุษย์ไม่ได้รับการสนับสนุน คนหนุ่มสาวในวัยทำงานไม่ได้รับการส่งเสริมให้ลงทุนเพื่อพัฒนาผลิตภาพของตัวเอง

คล้ายกับว่าเรากำลังให้ความสำคัญกับการสะสมทุนในรูปของเงินออมมากกว่าการสะสมทุนในรูปของศักยภาพของแรงงานเอง

และถ้าคิดว่าการเปิดให้สามารถนำค่าใช้จ่ายด้านการศึกษามาหักเป็นค่าลดหย่อนได้ จะทำให้รัฐต้องสูญเสียรายได้ภาษีจำนวนมาก ก็คงต้องพิจารณาให้ดี เพราะการลงทุนด้านการศึกษาเพื่อสร้างทุนมนุษย์ย่อมเป็นการเพิ่มผลิตภาพของแรงงาน ทำให้สามารถสร้างมูลค่าเพิ่ม และรายได้มากขึ้นจนอาจทำให้รายได้ภาษีของภาครัฐเพิ่มขึ้นแทนที่จะลดลงก็ได้ในระยะยาว

นอกจากนี้ การให้การอุดหนุนในลักษณะนี้จะเป็นการให้การอุดหนุนที่ทั่วถึง ลดต้นทุนการอุดหนุนในส่วนของการบริหารจัดการ เนื่องจากไม่ต้องผ่านกระบวนการงบประมาณ และลดการบิดเบือนที่เกิดขึ้นจากการจัดสรรการอุดหนุนโดยภาครัฐ ทางด้านผู้ให้บริการการศึกษาเองก็จะถูกผลักดันให้ต้องพัฒนาบริการการศึกษาให้ดีเพื่อให้ผู้รับบริการการศึกษาได้รับบริการการศึกษาที่มีคุณภาพ

ดังนั้น ตราบใดที่เรายังเชื่อว่าการศึกษามีความจำเป็น และเป็นประโยชน์ทั้งต่อผู้ได้รับการศึกษาเองและสังคมโดยรวม การเพิ่มแรงจูงใจหรืออย่างน้อยไม่บั่นทอนการตัดสินใจใช้จ่ายเพื่อการศึกษาของครัวเรือนน่าจะเป็นแนวทางที่น่าสนใจ

ผมอยากจะฝากให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องลองพิจารณาทางเลือกในการอุดหนุนด้านการศึกษาด้วย เผื่อว่าจะเป็นทางออกที่จะพัฒนาระบบการศึกษาของประเทศและยกระดับการพัฒนาของประเทศให้ยั่งยืนต่อไป