เมื่อ "ร.9" ทรงเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง แนววินิจฉัย"กษัตริย์อยู่เหนือการเมือง"

ย้อนดูแนวทางการพิจารณาสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ในทางการเมือง ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยเป็นแนวทางเอาไว้เมื่อ 19 ปีก่อน

*************************************

โดย...อภิวัจ สุปรีชาวุฒิพงศ์

คดียุบพรรคไทยรักษาชาติมิใช่ครั้งแรกที่มีการนำประเด็นพระมหากษัตริย์กับการเมืองขึ้นสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ โดยในปี 2543 เคยมีการพิจารณาในประเด็นนี้มาแล้ว ซึ่งการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญในครั้งนั้นได้เป็นแนวทางการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญในครั้งนี้

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมืองและเป็นฉบับแรกที่กำหนดให้การไปใช้สิทธิเลือกตั้งเป็นหน้าที่ การไม่ไปใช้สิทธิโดยไม่มีเหตุอันควรจะส่งผลให้ต้องเสียสิทธิทางการเมืองในบางประการ โดยกำหนดไว้ในมาตรา 68

ในการเลือกตั้งครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา หรือ สว. ในวันที่ 4 มี.ค. 2543 คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ได้ออกระเบียบ กกต.ว่า ด้วยการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2542 เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ โดยให้พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นพระองค์เจ้าขึ้นไปเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

นอกจากนี้ แบบ สว. 11 ของประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้งกรุงเทพมหานคร เรื่องบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา สำหรับหน่วยเลือกตั้งที่ 1 แขวงพระบรมมหาราชวังมีพระปรมาภิไธยของ พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตร และพระนาม พระเจ้าหลานเธอพระองค์เจ้าพัชรกิติยาภา อยู่ด้วย โดยกำหนดมหาวิทยาลัยศิลปากรเป็นสถานที่เลือกตั้ง

หลังออกระเบียบดังกล่าว กกต.มีปัญหาข้อสงสัยเกิดขึ้นว่า มีบุคคลใดบ้างที่ไม่อยู่ในข่ายหรือได้รับการยกเว้นมิต้องแจ้งเหตุอันควรที่ทำให้มิอาจไปเลือกตั้งได้ จึงส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเมื่อวันที่ 24 ก.พ. 2543

ประเด็นที่ กกต.ขอให้วินิจฉัยคือ บุคคลที่มีหน้าที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งตามความในรัฐธรรมนูญมาตรา 68 นี้ จะใช้กับพระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท และพระบรมราชวงศ์ด้วยหรือไม่

เพียง 4 วันหลังได้รับคำร้องศาลรัฐธรรมนูญก็มีคำวินิจฉัยที่ 6/2543 เมื่อวันที่ 29 ก.พ. 2543 ว่า บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมาตรา 68 ไม่ใช้กับพระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท และพระบรมราชวงศ์

เนื้อหาในคำวินิจฉัย ระบุว่า ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศ มีเรื่องเกี่ยวกับพระบรมวงศานุวงศ์ว่าควรดำรงอยู่ในฐานะอย่างใดในทางการเมือง ดังปรากฏในพระราชหัตถเลขาของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ถึงพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานกรรมการราษฎรว่า ทรงเห็นด้วยตามความคิดของพระยามโนฯ ที่เห็นว่า พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไป ย่อมดำรงอยู่เหนือการเมือง ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 มีบทบัญญัติในมาตรา 11 ว่า “พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไป โดยกำเนิดหรือโดยแต่งตั้งก็ตามย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง”

คำวินิจฉัยระบุว่า รัฐธรรมนูญของไทยทุกฉบับรวมทั้งฉบับปัจจุบันมีหมวดว่าด้วยพระมหากษัตริย์เป็นการเฉพาะ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่รับรองสถานะพิเศษของสถาบันพระมหากษัตริย์ ตามคติการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือการเมือง และทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดกล่าวหา หรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้

คำวินิจฉัยระบุอีกว่า เนื่องจากพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตย (ผ่านรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล) ทรงดำรงอยู่เหนือการเมือง และทรงดำรงไว้ซึ่งความเป็นกลางทางการเมือง ประกอบกับที่ผ่านมา พระราชินี พระราชโอรส และพระราชธิดา ไม่เคยทรงใช้สิทธิเลือกตั้งแต่อย่างใด หากกำหนดให้พระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท และพระบรมราชวงศ์ ซึ่งควรจะสืบราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. 2467 ซึ่งมีความใกล้ชิดพระมหากษัตริย์ และทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ปฏิบัติพระราชกรณียกิจแทนพระองค์อยู่เป็นนิจ ทรงมีหน้าที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง ย่อมจะก่อให้เกิดความขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกันกับหลักการเกี่ยวกับการดำรงอยู่เหนือการเมืองและความเป็นกลางทางการเมืองของพระมหากษัตริย์”

ประเสริฐ นาสกุล ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ระบุไว้ในคำวินิจฉัยส่วนบุคคลว่า เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ (2540) ใช้บังคับ... จึงเป็นการสมควรใช้ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (มาตรา 7) วินิจฉัยปัญหาที่ กกต.ตั้งเสนอคำร้อง

คำวินิจฉัยส่วนบุคคลของประธานศาลรัฐธรรมนูญระบุว่า เป็นปัญหาข้อกฎหมายและพยานหลักฐานที่ได้รับมีเพียงพอที่จะวินิจฉัยคำร้องแล้ว ไม่จำเป็นต้องแสวงหาพยานหลักฐานอื่นใดอีก โดยกฎหมายที่เกี่ยวข้องในการพิจารณาคือ รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ

ดังนั้น นิติประเพณีที่ศาลรัฐธรรมนูญนำมาพิจารณาในกรณีนี้ก็คือ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องในรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมา

คำวินิจฉัยส่วนบุคคลของ สุจิต บุญบงการ ระบุว่า “รัฐธรรมนูญมาตรา 3 บัญญัติว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” ซึ่งในการใช้อำนาจอธิปไตยดังกล่าวนั้น รัฐธรรมนูญบัญญัติให้มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการไว้เป็นการเฉพาะ... ซึ่งถือว่าพระมหากษัตริย์มิต้องทรงรับผิดทางการเมือง ทรงดำรงอยู่เหนือการเมือง และทรงดำรงไว้ซึ่งความเป็นกลางทางการเมือง นอกจากนั้น เมื่อทรงเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแล้ว จึงไม่ต้องทรงมีหน้าที่ไปเลือกตั้งผู้แทนมาใช้อำนาจนั้นอีก

ในส่วนของพระราชินี พระรัชทายาท และพระบรมราชวงศ์ ซึ่งควรจะสืบราชสันตติวงศ์ ตามกฎมณเฑียรบาล ทรงเป็นผู้ใกล้ชิดพระมหากษัตริย์ และทรงได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ปฏิบัติพระราชกรณียกิจแทนพระองค์อยู่เป็นนิจ จึงทรงอยู่ในฐานะเหนือการเมืองและทรงดำรงไว้ ซึ่งความเป็นกลางทางการเมืองเช่นกัน”

ขณะที่คำวินิจฉัยส่วนบุคคลของ สุจินดา ยงสุนทร ระบุว่า “การที่ไม่สามารถใช้มาตราดังกล่าวกับพระมหากษัตริย์ จะมีผลครอบคลุมไปถึงบุคคลใดอีกหรือไม่ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า หลักการเดียวกันกับที่ยกเว้นพระมหากษัตริย์ย่อมจะต้องมีผลเช่นเดียวกันกับพระบรมราชวงศ์ที่ทรงอยู่ในอันดับการสืบราชสันตติวงศ์ ...รวมทั้งพระบรมราชวงศ์ซึ่งทรงมีความใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์ และทรงปฏิบัติพระราชกรณียกิจแทนพระมหากษัตริย์อยู่เป็นนิจ ทั้งนี้ เพื่อให้เป็นที่ประจักษ์ว่าพระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่เหนือการเมือง และทรงรักษาไว้ซึ่งความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริงและโดยเคร่งครัด

อย่างไรก็ตาม แม้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่จะมีมติรับคำร้องไว้พิจารณาและวินิจฉัยออกมาดังกล่าว แต่ ปรีชา เฉลิมวณิชย์ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ อดีตผู้พิพากษาในศาลฎีกา ซึ่งมีคำวินิจฉัยส่วนบุคคลให้ทำหนังสือตอบข้อหารือของ กกต.เป็นการภายในให้ทราบว่าไม่ควรดำเนินการตามที่ กกต.ได้ดำเนินการมาแล้ว หรือมิฉะนั้นก็เห็นสมควรที่ กกต.จะต้องกราบบังคมทูลขอพระบรมราชวินิจฉัยโดยตรง หากทรงมีพระบรมราชวินิจฉัยอย่างไรก็เป็นที่ยุติ ไม่ต้องมาขอความเห็นหรือปรึกษาศาลรัฐธรรมนูญอีก โดยเห็นว่า

“...การตีความรัฐธรรมนูญในกรณีเช่นนี้ จึงเป็นพระราชอำนาจเด็ดขาดของพระมหากษัตริย์ที่จะทรงมีพระบรมราชวินิจฉัยด้วยพระองค์เอง เพราะพระมหากษัตริย์ก็เป็นสถาบันหนึ่งในรัฐธรรมนูญ หาใช่ กกต.หรือศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นองค์กรที่มีสถานะต่ำกว่าจะมีอำนาจสอดแทรกเข้าไปเกี่ยวข้อง

ความเป็นกลางทางการเมืองของพระมหากษัตริย์ แม้มิได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยตรงก็ตาม เพราะหากบัญญัติไว้โดยตรงดังเช่นตามรัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2475 มาตรา 11 ที่บัญญัติว่า “พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปโดยกำเนิดหรือโดยแต่งตั้งก็ตาม ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง” อันเป็นบทบัญญัติที่ขัดต่อการใช้พระราชอำนาจในการตรวจสอบถ่วงดุลหรือคานอำนาจในทางการเมืองและพระราชอำนาจทางการเมือง 3 ประการ

...แม้ในเวลาต่อมาการบัญญัติรัฐธรรมนูญจะมิได้บัญญัติเช่นนี้อีก โดยปล่อยให้เป็นไปตามพระบรมราชวินิจฉัยของพระมหากษัตริย์ และตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขก็ตาม ซึ่งพระมหากษัตริย์มิจำต้องทรงถูกตัดขาดทางการเมือง แต่ยังทรงดำรงพระองค์เป็นกลางทางการเมืองอยู่”

นี่คือแนวทางการพิจารณาสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ในทางการเมือง ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยเป็นแนวทางเอาไว้เมื่อ 19 ปีก่อน และเป็นแนวทางที่ศาลรัฐธรรมนูญนำมาใช้ประกอบการพิจารณาอีกครั้งกับสิ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน