ปฐมบทรัฐธรรมนูญ "กษัตริย์อยู่เหนือการเมือง"

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2475 ถือเป็นหลักเริ่มต้นของประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

********************************

โดย...อภิวัจ สุปรีชาวุฒิพงศ์

การปกครองของไทยในอดีตสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจสิทธิขาดในการปกครองประเทศ ถือเป็นประเพณีการปกครองมายาวนานหลายร้อยปี

กระทั่งการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิ.ย. 2475 จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข การเปลี่ยนแปลงอำนาจทางการเมือง ทำให้ต้องบัญญัติหลักเกณฑ์กำหนดโครงสร้าง แนวทางการปกครอง การใช้อำนาจ โดยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นกฎเกณฑ์ กติกาสูงสุด ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม หรือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ถือเป็นหลักเริ่มต้นของประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานคณะกรรมการราษฎร และประธานอนุกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ แถลงอธิบายร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม ต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 16 พ.ย. 2475 ว่า “เราจะตั้งรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ ไม่มีประเพณีที่จะบังคับเรา” ซึ่งหมายความว่า ก่อนนั้นการปกครองยังคงเป็นแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ การเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข สำหรับประเทศไทยยังไม่เคยมีแนวทางหรือประเพณีปฏิบัติมาก่อน จึงต้องยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาเป็นหลัก ดังคำปรารภในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ว่า

“โปรดเกล้าฯ ให้สภาผู้แทนราษฎรปรึกษากันร่างพระราชบัญญัติรัฐธรรมนูญ อันจะพึงตรึงเป็นหลักถาวรแห่งประศาสนวิธีต่อไป”

เนื้อหาสาระสำคัญประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือการกำหนดสถานะ บทบาท และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ซึ่งก่อนจะมีผลบังคับใช้ ก็ผ่านการอภิปรายแสดงเหตุผลกันอย่างกว้างขวาง ครอบคลุม

ถ้อยคำการอภิปรายในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งสืบค้นได้จากรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 34-44/2475 ระหว่างวันที่ 16 พ.ย.-3 ธ.ค. 2475 สะท้อนให้เห็นถึงแนวคิดหลักการหลากที่ที่นำมาหารือกัน อันเป็นการวางแนวทางนิติประเพณีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยสืบต่อมา

ในประเด็นที่มาของอำนาจอธิปไตย มาตรา 2 บัญญัติว่า อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้

พระยามโนปกรณ์ฯ ประธานอนุกรรมการยกร่างฯ แถลงอธิบายบทบัญญัตินี้ว่า เป็นการยกเอาประเพณีโบราณขึ้นกล่าวซ้ำ ตามขนบธรรมเนียมราชประเพณีราชาภิเษก จะปรากฏว่าความตอนหนึ่งในพระนามพระเจ้าแผ่นดินนั้นมีว่า “อเนกนิกรสโมสรสมมต” และในพิธีบรมราชาภิเษกก็มีพราหมณ์ และข้าราชการผู้ใหญ่ถวายเครื่องราชกกุธภัณฑ์ซึ่งเป็นสิ่งที่แสดงว่าพระมหากษัตริย์เสด็จขึ้นเถลิงถวัลยราชสมบัติด้วยประชาชนอัญเชิญเสด็จขึ้น หาได้เสด็จเถลิงถวัลยราชสมบัติโดยพระราชอำนาจที่มาจากสวรรค์อย่างต่างประเทศบางแห่งเข้าใจไม่ ทั้งนี้ก็เป็นการแสดงว่าอำนาจอธิปไตยนั้นมาแต่ปวงชน

และสาระสำคัญที่โดดเด่นที่สุดของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็คือ บทบัญญัติในหมวด 1 พระมหากษัตริย์ ในมาตรา 11 บัญญัติว่า “พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไป โดยกำเนิดหรือโดยแต่งตั้งก็ตาม ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง” ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้เพียงฉบับเดียว โดยไม่มีการบัญญัติไว้อีกเลยในรัฐธรรมนูญฉบับต่อมา

พระยาอุดมพงศ์เพ็ญสวัสดิ์ (ม.ร.ว.ประยูร อิศรศักดิ์) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมิใช่คณะราษฎรถามว่า จะตัดสิทธิเจ้าซึ่งเป็นคนไทยด้วยกัน ดูไม่เหมาะ และหมวดที่ 2 มาตรา 12 ยังบัญญัติว่าบุคคลย่อมเสมอกัน ฉะนั้นทำไมจึ่งตัดสิทธิเจ้าเสีย

ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญตอบว่า ไม่ใช่กันด้วยความริษยาหรือเอาออกเสียเพราะไม่ใช่คนไทย ด้วยความตั้งใจที่จะให้เจ้าคงเป็นเจ้าอยู่ ตั้งใจให้พระเจ้าแผ่นดินคงเป็นพระเจ้าแผ่นดิน และลูกหลานเป็นพระบรมวงศานุวงศ์ซึ่งเป็นความตั้งใจดีต่างหาก

มังกร สามเสน สส.จากตัวแทนกลุ่มพ่อค้าไทย ถามว่า หม่อมเจ้าบางพระองศ์มีความรู้ในการเมืองดี ไม่ถือเกียรติยศเป็นเจ้าก็มีมาก เพื่อจะให้โอกาสได้เข้าในวงการเมืองได้ ควรมีข้อยกเว้น ถ้าหม่อมเจ้าพระองค์ใดยอมสละฐานันดรศักดิ์เป็นสามัญชนแล้ว ควรให้เข้าในวงการเมืองได้ เจ้าหญิงมีตัวอย่าง ยอมสละสิทธิเดิมไปทำการสมรสได้ ส่วนเจ้าผู้ชายจะสละสิทธิเข้าวงการเมืองจะไม่ได้หรือ เห็นว่าควรให้โอกาสหม่อมเจ้าที่ยอมสละฐานันดรศักดิ์เข้าใน
วงการเมืองได้

สงวน ตุลารักษ์ คณะราษฎรสายพลเรือน อภิปรายโต้มังกรว่า เรื่องเจ้านั้นควรระลึกถึงนักการเมืองขณะไปทำ Election Campaign เมื่อต่างฝ่ายไปพูดเพื่อประสงค์เป็นผู้แทนย่อมมีการว่ากล่าวเสียดสี ในที่ประชุมถ้าเจ้าท่านเข้ามาด้วยจะเป็นภัยหรือไม่ จะทำให้เสื่อมเสียเกียรติยศของเจ้าหรือไม่

พระยามานวราชเสวี อธิบดีกรมอัยการ และดิเรก ชัยนาม คณะราษฎรสายพลเรือน มีความเห็นในแนวทางเดียวกันว่า เจ้าเป็นฐานะตามกำเนิด แม้ลาออกมาอยู่ในวงการเมืองย่อมให้โทษ ส่วนเจ้าหญิงที่สละฐานันดรศักดิ์สมรสกับสามัญชนก็มักจะยังเรียกว่าเจ้า

พระยานิติศาสตร์ไพศาล อดีตอธิบดีกรมอาลักษณ์ ซึ่งรับใช้ใกล้ชิดพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว กล่าวว่า สำหรับผู้ที่เป็นเจ้าโดยกำเนิดนั้นไม่มีปัญหา แต่ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งขึ้นจากราษฎรสามัญเป็นเจ้าแล้วลาออกจะเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองได้หรือไม่ ชาวต่างประเทศที่แปลงชาติเป็นคนไทยแล้ว ยังมีสิทธิที่จะเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองได้ ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งเป็นเจ้าแล้วลาออกเป็นคนไทยจึ่งควรอนุญาต

พระยาศรีวิสารวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศ เนติบัณฑิตอังกฤษ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มอบหมายให้ร่วมกับเจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ และเรมอนต์ บี สตีเวนส์ ยกร่างรัฐธรรมนูญถวาย ก่อนจะเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง แถลงว่า เมื่อมีการปกครองแบบราชา
ธิปไตยอำนาจจำกัดแล้ว พระมหากษัตริย์ย่อมอยู่เหนือเป็นที่เคารพสักการะ และพระองค์ท่านเองก็ดำรงอยู่เหนือการเมือง เพราะฉะนั้นพระบรมวงศานุวงศ์ย่อมต้องดำรงฐานะเช่นนั้นด้วยกัน ถ้าให้พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของประเทศ แต่ยอมให้พระบรมวงศานุวงศ์เกี่ยวข้องแก่การเมืองแล้ว ก็ต้องมีการโต้แย้งซึ่งกันและกัน ซึ่งอาจพลาดไปถึงพระองค์ท่านได้ซึ่งเป็นการขัดกันในตัวเอง

อย่างไรก็ตาม ก่อนการอภิปรายในมาตรานี้ พระยามโนปกรณ์ฯ ได้แจ้งต่อที่ประชุมว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงมีพระราชหัตถเลขามาว่า

“กล่าวโดยหลักการพระบรมวงศานุวงศ์ย่อมดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพเหนือความที่จะพึงถูกติเตียน ไม่ควรแก่ตำแหน่งการเมืองซึ่งเป็นการงานที่นำมาทั้งในทางพระเดชและพระคุณย่อมอยู่ในวงอันจะต้องถูกติถูกชม อีกเหตุหนึ่งจะนำมาซึ่งความขมขื่นในเมื่อเวลาทำ Electoral Campaign อันเป็นเวลาที่ต่างฝ่ายหาโอกาส Attrack ซึ่งกันและกัน พระยามโนฯ เห็นว่า เพื่อความสงบเรียบร้อยสมัครสมานเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในระหว่างเจ้านายกับราษฎรควรถือเสียว่าพระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปย่อมดำรงอยู่เหนือการเมืองทั้งหลาย ส่วนในทางที่เจ้านายจะช่วยทะนุบำรุงประเทศบ้านเมืองก็ย่อมมีโอกาสบริบูรณ์ในทางตำแหน่งประจำและตำแหน่งอันเกี่ยวแก่วิชชาเป็นพิเศษอยู่แล้ว จึ่งหารือมานั้น ฉันเห็นด้วยตามความคิดของพระยามโนฯ ทุกประการ”

จะเห็นได้ว่า ทั้งกรรมการยกร่างๆ และสภาผู้แทนราษฎรที่อภิปรายล้วนเป็นนักกฎหมายแห่งยุค ซึ่งกอปรรวมจากทุกฝ่ายทั้งคณะราษฎรและมิใช่คณะราษฎร เพื่อให้ได้ความเห็น ข้อสรุปที่อยู่บนหลักการอันถูกต้องเพื่อเป็นแนวทางในการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขต่อไป

หลังการอภิปรายกันมาพอสมควร ประกอบกับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาเห็นชอบกับแนวทางของคณะอนุกรรมการยกร่าง ในที่สุดสภาผู้แทนราษฎรในสมัยนั้นก็เห็นชอบกับบทบัญญัติในมาตรานี้ เป็นหลักของประเพณีการปกครองสืบต่อมา