ส่องพรบ.วินัยการคลัง เปิดทางกู้เงิน-ปิดระบบถ่วงดุล

โดย...ทีมข่าวการเมืองโพสต์ทูเดย์ 

ถนนการเมืองทุกสายเวลานี้กำลังเบนเข็มมาที่การพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง สส. และการได้มาซึ่ง สว. ซึ่งเป็นร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญสองฉบับสุดท้ายที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้เสนอมายังสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ไปเป็นที่เรียบร้อย

เท่ากับว่าภารกิจในการจัดทำร่าง พ.ร.ป.จำนวน 10 ฉบับของ กรธ.ได้เสร็จสิ้นอย่างเป็นทางการ จากนี้ไปหน้าตาของร่าง พ.ร.ป.ดังกล่าวจะมีหน้าตาออกมาเป็นอย่างไร

อย่างไรก็ตาม นอกเหนือไปจากร่าง พ.ร.ป.ที่เป็นประเด็นอยู่ในขณะนี้แล้ว ยังมีร่าง พ.ร.บ.สำคัญที่อยู่ในระหว่างพิจารณาของ สนช. คือ ร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งคณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอและ สนช.ได้มีมติรับหลักการไปก่อนหน้านี้แล้ว

ร่าง พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับเป็นกฎหมายที่เสนอเข้ามาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 140 ซึ่งเป็นหลักการใหม่ที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้เกี่ยวกับการจ่ายเงินแผ่นดินที่ต้องเป็นไปตามกฎหมายที่รัฐธรรมนูญกำหนดเท่านั้น เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาในอดีตที่ฝ่ายบริหารจะออกกฎหมายกู้เงินและเงินดังกล่าวเป็นเงินนอกระบบงบประมาณ

โดยร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังรัฐนั้นได้วางหลักการสำคัญไว้ที่มาตรา 17 ว่าการจัดสรรงบประมาณจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐต้องคำนึงถึงหลักการสำคัญ ดังนี้

1.ความจำเป็นและภารกิจของหน่วยงานของรัฐ

2.ฐานะเงินนอกงบประมาณของหน่วยงานของรัฐที่สามารถใช้จ่ายได้

3.ความสามารถในการใช้จ่ายและการก่อหนี้ผูกพันของหน่วยงานของรัฐภายในปีงบประมาณนั้น

4.การปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระของรัฐสภา ศาล องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอัยการ

5.กรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องเป็นไปเพื่อสนับสนุนในการทำหน้าที่ดูและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น

แม้ภาพรวมของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้จะได้วางหลักการสำคัญไว้เป็นอย่างดี แต่ก็มีเนื้อหาบางส่วน ซึ่งเป็นรายละเอียดปลีกย่อยที่จะนำมาซึ่งปัญหาของประสิทธิภาพในการตรวจสอบงบประมาณแผ่นดินที่มาจากการกู้เงินอย่างมีนัยสำคัญ ดังที่ปรากฏในสาระสำคัญตามมาตรา 53

“การกู้เงินของรัฐบาลนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ ให้กระทรวงการคลังทำได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะ และเฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและอย่างต่อเนื่องเพื่อแก้ไขปัญหาของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน...

เงินที่ได้รับการกู้เงินตามวรรคหนึ่ง ให้กระทรวงการคลังเก็บรักษาไว้เพื่อให้หน่วยงานของรัฐเบิกไปใช้จ่ายตามแผนงานหรือโครงการตามที่กฎหมายกำหนดได้โดยไม่ต้องนำส่งคลัง เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่น” เนื้อหาบางส่วนของมาตรา 53

เนื้อหาของมาตรา 53 ดังกล่าวสามารถแปลออกมาได้ในทำนองว่าเงินที่มาจากการกู้ตามกฎหมายนั้นไม่ต้องส่งเข้าบัญชีเงินคงคลัง ซึ่งจะมีผลสำคัญ คือ การเบิกจ่ายก็จะไม่อยู่ภายใต้กฎหมายงบประมาณ

การที่เงินไม่ได้อยู่ในระบบงบประมาณจะมีผลต่อการให้ฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของฝ่ายบริหารว่าเป็นไปอย่างโปร่งใสหรือไม่

ในประเด็นนี้ “รสนา โตสิตระกูล” อดีต สว.กทม.และอดีตประธานคณะกรรมาธิการศึกษา ตรวจสอบเรื่องการทุจริต และเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา ได้ตั้งข้อสังเกตว่า รัฐบาลในอดีตเคยพยายามจะออกกฎหมายกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานภายในประเทศ โดยจะให้เงินที่ได้มานั้นเป็นเงินนอกงบประมาณ แต่สุดท้ายก็ทำไม่สำเร็จเพราะศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าเป็นการตรากฎหมายที่มิชอบ แต่เหตุใดทำไมถึงมีการพยายามตรากฎหมายลักษณะดังกล่าวออกมาในยุคของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งไม่มีฝ่ายค้านในสภาทำหน้าที่ตรวจสอบ

“เท่าที่อ่านร่างกฎหมายแล้ว ส่วนตัวคิดว่าเป็นการพยายามใช้วิธีการไม่ต่างกับในอดีต ซึ่งนักการเมืองทำไม่ได้ แต่กลับกำลังจะมาปลดล็อกในปัจจุบัน” อดีต สว.กทม.ระบุ

อย่างไรก็ดี ตามมุมมองของ รสนา คิดว่าปัญหาของการจัดทำร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงินการคลังนั้นไม่ได้มีเพียงเฉพาะร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐเท่านั้น แต่ยังมีปัญหาที่ปรากฏอยู่ในร่าง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ ที่ สนช.กำลังพิจารณาด้วย

รสนา แสดงความคิดเห็นว่า ร่าง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ จะทำให้การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจทำได้ไม่เต็มที่ เพราะกฎหมายดังกล่าวให้ตรวจสอบได้เฉพาะรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายและบริษัทลูกที่รัฐวิสาหกิจมีหุ้นเกิน 50% เท่านั้น ซึ่งต่างจากกฎหมายในอดีตที่ให้ตรวจสอบได้ถึงบริษัทย่อยที่มีรัฐวิสาหกิจหรือบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจถือหุ้นเกิน 50% ได้อีกชั้น เพื่อให้เกิดความโปร่งใส ด้วยเหตุนี้จึงอยากเรียกร้องให้มีการทบทวน เพราะรัฐวิสาหกิจมีหน้าที่ในการดูแลทรัพย์สินที่เป็นสมบัติของประเทศที่มีมูลค่ามหาศาล