ร่างรัฐธรรมนูญฉบับไร้ดุลยภาพ หวั่นวิกฤตองค์กรอิสระ

โดย...ชัยรัตน์ พัชรไตรรัตน์

สถาบันพระปกเกล้าได้จัดสัมมนาวิชาการ “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กับการปฏิรูปประเทศ” ครั้งที่ 1 เรื่อง การบริหารราชการแผ่นดิน สถาบันการเมือง ศาลและการตรวจสอบ ณ โรงแรมเซ็นทราศูนย์ราชการและคอนเวนชันเซ็นเตอร์ ถนนแจ้งวัฒนะ เมื่อวันที่ 24 ก.พ.ที่ผ่านมา

ทั้งนี้ บรรเจิด สิงคะเนติ อดีตกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวถึงเนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญฉบับเบื้องต้นว่า ให้ความสำคัญกับภาครัฐและองค์กรต่างๆ มาก อาจจะดูปัญหาเฉพาะแต่ไม่ได้ดูดุลยภาพแบบระยะยาว จนทำให้ไม่มีดุลยภาพ

กล่าวคือ 1.ขาดดุลยภาพระหว่างประชาชนกับรัฐ เพราะไม่ให้ความสำคัญในมติอำนาจของประชาชนเลย 2.ไม่มีดุลยภาพระหว่างรัฐบาลกับฝ่ายค้าน เพราะไม่มีกลไกให้ฝ่ายค้านตรวจสอบการทำงานรัฐบาล ทำให้ระบบรัฐสภาไม่มีดุลยภาพ เพราะไปให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญแก้ปัญหาประเทศ แต่ไม่ทำกลไกในรัฐสภา ในการถ่วงดุล ตรวจสอบ เพื่อแก้ปัญหา

และ 3.ไม่มีดุลยภาพระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ไม่มีความก้าวหน้าในเรื่องการกระจาย อำนาจ และเมื่อเกิดปัญหาก็จะกลับมาสู่ส่วนกลางเหมือนเดิม ซึ่งในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับของ กมธ.ยกร่างฯ นั้น มีการมองดุลยภาพของทุกฝ่าย ไม่ให้อำนาจไปอยู่ที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

ดังนั้น จึงเป็นข้อพิจารณาของ กรธ.ในการสร้างดุลยภาพทั้งหมด หากเป็นอย่างนี้อยู่ก็จะส่งผลกระทบเป็นอย่างมาก ทำให้ภาคประชาชนไม่มีอำนาจ ภาครัฐไปให้อำนาจองค์กรตรวจสอบ และภาคการเมืองถูกกำกับ จนทำให้เสียศูนย์ เหมือนรถยนต์ที่เสียศูนย์

ขณะเดียวกัน การที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีการเพิ่มอำนาจให้กับศาลรัฐธรรมนูญอย่างมากนั้นไม่เห็นคอนเซ็ปต์ว่าเพิ่มขึ้นมาเพื่ออะไร เพราะไม่พยายามสร้างกลไกในทางการเมือง กลไกทางรัฐสภามาแก้ปัญหา สุดท้ายผลที่จะตามมาคือไม่ว่าฝ่ายค้านหรือฝ่ายรัฐบาลก็จะไปที่ศาล ทั้งที่เรื่องการเมืองควรให้ฝ่ายการเมืองเป็นผู้ตรวจสอบถ่วงดุลหรือให้อำนาจองค์กรอื่น รวมทั้งให้อำนาจประชาชน

“ไม่ใช่อะไรก็โยนไปที่ศาลรัฐธรรมนูญ เพราะหากวันหนึ่งศาลนี้โดนเจาะก็จะเกิดเป็นวิกฤตอีก วันนี้คิดว่าฝ่ายการเมืองไม่ดี เลยให้ไปที่ศาลรัฐธรรมนูญ เอาปัญหา 108 ของบ้านเมืองไปอยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด คิดว่าในอนาคตก็จะเกิดปัญหาต่อศาลรัฐธรรมนูญ หรือเกิดวิกฤตศาลรัฐธรรมนูญเหมือนในปี 2549 อีก ซึ่งจะกลายเป็นการย้อนรอยประวัติศาสตร์” บรรเจิด กล่าว

ส่วนร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะผ่านการทำประชามติหรือไม่นั้น ส่วนตัวยังตอบไม่ได้ ต้องรอดูวันที่ 29 มี.ค.ที่จะถึงนี้ก่อนว่า ข้อกังวลในหลายๆ เรื่องนั้น กรธ.จะมีการแก้ไขมากน้อยเพียงใด เพราะมองว่าร่างรัฐธรรมนูญควรให้น้ำหนักไปที่การปฏิรูปประเทศ เพื่อแก้ปัญหาที่รากฐานของปัญหาอย่างแท้จริง

“วันนี้รัฐบาลสามารถทำการปฏิรูป วางแนวทางได้เลย โดยไม่ต้องรอรัฐธรรมนูญ เพราะผ่านมาแล้ว 2 ปียังไม่ไปไหน มีแต่แพลนนิ่งแต่กลับไม่มีแอ็กชั่นเรื่องการปฏิรูปเลย ส่วนกรณี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ระบุว่า รัฐธรรมนูญจะต้องมีช่วงเปลี่ยนผ่าน 5 ปี ก็ต้องไปถามท่าน พล.อ. ประยุทธ์ เอง” อดีต กมธ.ยกร่างฯ ระบุ

ปัทมา สูบกำปัง นักวิชาการ สถาบันพระปกเกล้า กล่าวในเรื่ององค์กรอิสระ มีมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 40 ซึ่งความจำเป็นที่มีองค์อิสระ เพราะเดิมทีแบ่งอำนาจสามฝ่าย คือ บริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ แต่กลไกรัฐสภามีปัญหาในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ จึงต้องเติมเข้ามา

ทั้งนี้ ระบบดังกล่าวต่างประเทศเริ่มใช้มาร้อยกว่าปี รวมถึงหลายประเทศที่เป็นประชาธิปไตยเกิดใหม่ เช่น กกต. คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) ผู้ตรวจการแผ่นดิน สิทธิมนุษยชน และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.)

ปัทมา ระบุว่า ประเด็นดังกล่าวสังคมไทยยอมรับในเรื่องการมีองค์กรอิสระเข้ามาเสริม เพื่อเจตนารมณ์การใช้อำนาจรัฐเป็นไปสุจริตและชอบธรรม ถ้าดูจากโครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับ มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธาน กรธ. ก็ยังมีในหมวด 12 แยกไว้ 6 ส่วน ส่วนแรกบททั่วไป หลักการ หลักประกันความเป็นอิสระ

แต่ในเชิงวิชาการ แน่นอนว่าหนึ่งรับรองสถานะรัฐธรรมนูญกฎหมายสูงสุดให้จัดตั้ง โดยรัฐจัดสรรงบประมาณให้ และวาระดำรงตำแหน่งยาวอยู่วาระเดียว แต่รัฐธรรมนูญนี้ต่อยอดจากรัฐธรรมนูญ 40-50 แต่โครงสร้าง องค์ประกอบ ที่มา ยกเว้น กกต. กสม. มีคณะกรรมการสรรหา ประกอบด้วย อาทิ ประธานศาลฎีกา ประธานสภาผู้แทนราษฎร ศาลปกครองสูงสุด แม้เปลี่ยนแต่น้ำหนักไปอยู่ที่ตุลาการมากโดยวุฒิสภาให้ความเห็นชอบ ถ้าไม่เห็นชอบให้เสนอกลับมาใหม่ โดยไม่ให้สิทธิ สส.เข้ามายุ่งเกี่ยวในเรื่องนี้ ดังนั้น ต้องรอดูจะเห็นว่าให้บทบาทศาลสูงค่อนข้างมาก

กระบวนการสรรหาและการแต่งตั้ง แต่อำนาจใหม่สั่งระงับใช้สิทธิรับเลือกตั้งเมื่อมีข้อมูลเชื่อถือได้ว่ามีส่วนเกี่ยวข้องกับการทุจริต ขณะเดียวกันเพิ่มอำนาจ 5 คน เป็น 7 คน ผู้ตรวจการแผ่นดินมีเรื่องโยงเสนอศาลรัฐธรรมนูญ หากกฎหมายใดขัดต่อรัฐธรรมนูญ

ขณะเดียวกัน ป.ป.ช.ตามรัฐธรรมนูญใหม่ไม่มีอำนาจถอดถอน เหลือเพียงตรวจสอบคคีทางกฎหมาย แม้ที่ผ่านมาไม่เคยถอดถอนใครได้เลย ยกเว้นยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ซึ่งการให้อำนาจไว้จะสำเร็จหรือไม่เป็นอีกเรื่อง แต่จำเป็นต้องมี

ส่วนการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินหนี้สินรวมไปถึงองค์กรอิสระถือเป็นเรื่องใหม่ สำหรับการตรวจสอบองค์กรอิสระ แม้มีรัฐธรรมนูญรับรองความชอบธรรม แต่อีกมุมหนึ่งองค์กรทำหน้าที่ตรวจสอบ โดยระบบถูกตรวจสอบตามกฎหมาย คือ ทำผิดก็ถูกยื่นเรื่อง ทั้ง สส. สว. และประชาชน เข้าชื่อ 2 หมื่น ยื่นเรื่องให้ตรวจสอบ ป.ป.ช.เป็นสิ่งที่ไม่เคยเกิดขึ้น

ในช่วงการอภิปรายหัวข้อ “สถาบันการเมือง” เรื่อง ระบบเลือกตั้ง สส.และ สว. โดย สติธร ธนานิธิโชติ นักวิชาการสำนักวิจัยและพัฒนา สถาบันพระปกเกล้า กล่าวว่า ระบบดังกล่าวในรัฐธรรมนูญฉบับเบื้องต้น มี สส.เท่าเดิม แต่ที่เป็นเรื่องใหม่ คือ กาบัตรเดียว แต่ยังคงตามหลักการหนึ่งสิทธิหนึ่งเสียงเช่นเดิม

สติธร ระบุว่า ระบบนี้มีข้อดีคือไม่มีคะแนนตกน้ำ เพราะคะแนนที่เหลือจัดสรรปันส่วนไปตามคะแนนนิยมพรรคพึงได้ ซึ่งเจตนาผู้ร่างให้ทุกคะแนนมีความหมาย เพราะรัฐธรรมนูญ 40-50 มันทำให้คะแนนเกินจริงหรือไม่ ซึ่งระบบตอบโจทย์ตรงนี้

อย่างไรก็ดี ระบบดังกล่าวไม่ใช่ว่าไม่มีที่ไหนในโลกใช้กัน แต่ใช้ระดับมลรัฐเล็กๆ ในเยอรมนีในการใช้บัตรเดียว ถามว่ารูปแบบนี้มีข้อดีหรือไม่ โดยในเชิงวิชาการถ้าเปรียบเทียบกับประเทศไทยเหมือนเป็นการลดสิทธิหรือไม่ ต้องเลือกคนกับพรรคเดียวกัน แต่เป็นเรื่องท้าทายคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ในการอธิบายให้ได้