สถาบันสิทธิมนุษยชนฯเผยข้อเสนอร่างรธน.จากเวทีระดมความเห็น

สถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดลสรุปความเห็นร่างรัฐธรรมนูญจากการเชิญภาคส่วนต่างๆในสังคมมาร่วมระดมความเห็น

เมื่อวันที่ 16-17 พ.ย.สถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดลจัดงาน "ถกแถลงร่างรัฐธรรมนูญ 2559" ที่ห้องประชุมชั้น 16 สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดยเชิญบุคคลจากส่วนต่างๆ ซึ่งมีผู้เข้าร่วมทั้งสิ้น 60 คน ซึ่งมาจากนักกฎหมาย อดีตนักการเมือง ภาคประชาสังคม และมีความเห็นโดยสรุปเกี่ยวกับการยกร่างรัฐธรรมนูญดังนี้

1. ในอารัมภบทของรัฐธรรมนูญ ควรแสดงเจตนารมณ์และสาระสำคัญของการร่างรัฐธรรมนูญซึ่งที่ประชุมมีข้อเสนอเรื่องสาระสำคัญดังนี้

1.1 ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย และสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรมทั้งโดยตรงและผ่านองค์กรของรัฐ

1.2 รัฐให้หลักประกันในการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน

1.3 สถาบันทางการเมืองทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ มีดุลยภาพ เสถียรภาพและประสิทธิภาพ และดำเนินการตามหลักนิติธรรม

2. หมวด 1 บททั่วไป ที่ประชุมเห็นว่าควรยึดตามรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2550 แต่เห็นว่าควรใช้คำว่า “บุคคล” แทนคำว่า “ประชาชนชาวไทย” ในมาตรา 5 เพื่อให้เป็นหลักการอันเป็นสากลมากขึ้น ส่วนมาตรา 7 นั้น ที่ประชุมมีความเห็นเป็นสองทาง แต่ส่วนใหญ่เห็นว่าไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้

3. หมวดว่าด้วยสิทธิเสรีภาพ ที่ประชุมเห็นว่าควรใช้ชื่อหมวดว่า “สิทธิเสรีภาพของบุคคล” เพื่อให้ใช้เป็นการทั่วไป ส่วนกรณีที่จะจำกัดสิทธิบางประการของผู้ไม่มีสัญชาติไทย ก็ให้บัญญัติเป็นการเฉพาะให้ชัดเจน

ที่ประชุมมีความเห็นว่าควรอ้างอิงรัฐธรรมนูญ 2550 แต่อาจแก้ไขเพิ่มเติมในบางมาตรา เช่น

3.1 มาตรา 32 วรรคสอง ขอเพิ่มเติมคำว่า “การบังคับสูญหาย” ดังนี้ “การทรมาน ทารุณกรรม การลงโทษด้วยวิธีการโหดร้ายหรือไร้มนุษยธรรม หรือการบังคับสูญหาย จะกระทำมิได้....”

3.2 มาตรา 53 ควรมีหลักการทั้งในเรื่องสวัสดิการและในเรื่องการพัฒนาศักยภาพของผู้สูงอายุดังนี้ “บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์มีสิทธิได้รับการพัฒนาศักยภาพตามวัยและสุขภาวะ ส่วนผู้ไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพมีสิทธิได้รับสวัสดิการ....”

4. หมวดว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ที่ประชุมเห็นว่าควรบัญญัติให้กระชับเท่าที่เป็นประโยชน์โดยตรงต่อประชาชน โดยอาจแบ่งเป็นส่วนต่าง ๆ ดังนี้

4.1 ด้านความมั่นคงของมนุษย์

4.2 ด้านการกระจายอำนาจ

4.3 ด้านความหลากหลายทางชีวภาพ

4.4 ด้านความเสมอภาคและการคุ้มครองทางสังคม

4.5 ด้านการลดความเหลื่อมล้ำ

4.6 ด้านอื่นๆ ฯลฯ

อนึ่ง ที่ประชุมมีข้อสังเกตเกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจากสรุปผลการประชุมของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ดังนี้ แนวนโยบายการจัดทำแผนยุทธศาสตร์แห่งชาติจะซ้ำซ้อนกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติหรือไม่ และควรบัญญัติเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการวางแผนดังกล่าวเพียงใด ส่วนแนวนโยบายเรื่องการยึดมั่นในเกียรติภูมิ การมีกฎหมายเท่าที่จำเป็น การเปิดเผยข้อมูลนั้น อาจมีความคลุมเครือและไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้

5. ระบอบรัฐสภา อาจมีได้ด้วยกันสองระบบคือ ระบบสภาเดียว หรือระบบสภาคู่ (สภาผู้แทนราษฎร + วุฒิสภา) ที่ประชุมได้พิจารณาเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียของทั้งสองระบบ และเห็นว่าระบบสภาเดียวก็มีข้อดีหลายประการ ซึ่ง กรธ. ควรพิจารณาทางเลือกนี้ด้วย อย่างไรก็ดี ที่ประชุมเห็นว่าไม่ว่าจะเลือกระบบใด ที่มาของสภาต้องมีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตย และที่ประชุมเห็นว่าระบบสภาคู่น่าจะเหมาะสมกว่า

6. สภาผู้แทนราษฎรควรประกอบด้วย ส.ส. จำนวน 500 คน แบ่งเป็น ส.ส. แบบแบ่งเขต 300 คน และ ส.ส. บัญชีรายชื่อ 200 คน และใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนที่มีสมาชิกแบบผสม หรือ MMP (อ้างอิงร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ) ในการจัดทำบัญชีรายชื่อ ต้องมีสัดส่วนของเพศชายหรือเพศหญิงไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบ ส่วนในเรื่องคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้นขอเพิ่มทางเลือกให้สามารถเลือกตั้งผู้สมัครในเขตเลือกตั้งที่ตนทำการศึกษาหรือทำงานอยู่ นอกเหนือจากที่มีทะเบียนราษฎรอยู่ได้ โดยอาจบัญญัติดังนี้ “มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าเก้าสิบวันนับถึงวันเลือกตั้ง หรือได้ลงทะเบียนเพื่อแสดงเจตจำนงจะใช้สิทธิเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งใดก่อนวันเลือกตั้งไม่น้อยกว่าเก้าสิบวัน”

7. วุฒิสภามีหน้าที่กลั่นกรองร่างกฎหมาย สรรหาผู้เข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ แต่ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ประพฤติมิชอบ

7.1 วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวนสมาชิก 200 คน

7.2  สมาชิก 150 คนมาจากการเลือกตั้ง ซึ่งใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง จำนวนสมาชิกในแต่ละเขตเลือกตั้งเป็นไปตามสัดส่วนประชากร และผู้มีสิทธิเลือกตั้งเลือกผู้สมัครได้เพียงหนึ่งคน (อ้างอิง รธน. 2540)

7.3  สมาชิก 50 คนมาจากการสรรหาโดยการเลือกตั้งกันเอง  ประกอบด้วย

- ตัวแทนองค์กรผู้พิการและผู้ด้อยโอกาส 10 คน

- ตัวแทนองค์กรเกษตรกร องค์กรแรงงาน สภาองค์กรชุมชน กลุ่มละ 10 คน (รวม 30 คน)

- ตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่า 10 คน

7.4 วาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี ไม่เกินสองวาระติดต่อกัน แต่สำหรับ ส.ว. ทั้งสองประเภท ซึ่งดำรงตำแหน่งครบ 2 ปีในสมัยแรกหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ให้จับฉลากออกครึ่งหนึ่ง แล้วทำการเลือกตั้งและสรรหา ส.ว. เข้ามาดำรงตำแหน่งจนครบ 4 ปี ทั้งนี้เพื่อความต่อเนื่องในการปฏิบัติหน้าที่

7.5 ไม่ควรจำกัดวุฒิการศึกษาของผู้สมัครหรือเข้ารับการสรรหาเป็น ส.ว. แต่ต้อง เว้นจากการสังกัดพรรคการเมืองอย่างน้อย 3 ปี

8. อำนาจบริหาร

8.1 นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.เท่านั้น เพื่อความชอบธรรมในการใช้อำนาจบริหาร แต่จะดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปี หรือต่อเนื่องกันเกิน 2 วาระไม่ได้

8.2 ในกรณีที่ ส.ส. ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี จาก ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ ให้พ้นจากตำแหน่ง ส.ส. เพื่อให้ทำงานเต็มที่ในตำแหน่งเดียว แต่ถ้าเป็น ส.ส. แบบแบ่งเขต ไม่ต้องพ้นจากตำแหน่ง ส.ส. เพื่อหลีกเลี่ยงการเลือกตั้งซ่อม

9. หลักนิติธรรม

9.1 ตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา 205 ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558 นั้น น่าจะแก้ไขเพิ่มเติมดังนี้

- เสนอให้ตัดคำว่า “เหนืออำเภอใจของบุคคล” ใน (1) ออกเนื่องจากมีความไม่ชัดเจน

- น่าจะขยายความคำว่า “นิติกระบวน”

- เพิ่มเติมคำว่า “ถึงที่สุด” ในวลีสุดท้ายของ (4) วลีนี้จึงแก้ไขเพิ่มเติมเป็น “จนกว่าจะมีคำพิพากษาถึงที่สุดว่ากระทำผิด” 

9.2 ขอเสนอให้ตัดวลี “ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” จากวรรคสองและวรรคสี่ ของมาตรา 206 ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ออก เพื่อให้หลักการเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญมีผลสมบูรณ์

9.3 ขอแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 206 วรรค 8 ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558 โดยห้ามข้าราชการอัยการเป็นกรรมการและเป็นที่ปรึกษาในรัฐวิสาหหิจ

9.4 ในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 216 ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558 นั้น ควรเปิดกว้างให้รวมผู้ทรงคุณวุฒินอกเหนือจากสาขานิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ เช่นสาขาสังคมศาสตร์และวิทยาศาสตร์ได้ด้วย และควรมีสตรีเป็นกรรมการสรรหาด้วย

9.5 วาระการดำรงตำแหน่งของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 218 ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ควรเป็นหกปี เหมือนองค์กรอิสระอื่น ๆ

10. มาตรา 236 และมาตรา 237ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558 อาจทำให้มีปัญหาการตีความในทางปฏิบัติได้ ที่ประชุมมีความเห็นเป็นสองฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเสนอให้ตัดมาตราทั้งสองออก และให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าควรคงไว้ เพราะจะช่วยให้ความเป็นธรรมแก่ข้าราชการประจำ แต่ให้ตัดประโยคสุดท้ายที่ปฏิบัติยากของวรรคสองของมาตรา 236 ได้แก่ “และต้องป้องกันหรือกำกับดูแลไม่ให้คู่สมรสและบุตรของตน รวมทั้งบุคคลใดในพรรคการเมืองที่ตนสังกัดอยู่ กระทำการดังกล่าวด้วย”ออก

11. ในกรณีมีการเข้าชื่อร้องขอให้มีการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงซึ่งตามร่างรัฐธรรมนูญ 2558 มาตรา 72 และ 239 ต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่าสองหมื่นคนนั้น ที่ประชุมขอเสนอให้ลดจำนวนดังกล่าวเป็นไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคน

12. ในเรื่องคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาตินั้น ที่ประชุมมีความเห็นว่าควรบัญญัติอำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญในทำนองเดียวกันกับฉบับ พ.ศ. 2540 และ 2550 และควรให้มีกรรมการที่เป็นหญิงและชายในจำนวนใกล้เคียงกัน ส่วนสัดส่วนหญิงชายในคณะกรรมการสรรหานั้น มีความเห็นเป็นสองฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าควรบัญญัติให้คำนึงถึงสัดส่วนหญิง-ชายที่ใกล้เคียงกัน แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าไม่ควรบัญญัติไว้เนื่องจากปฏิบัติได้ยาก อนึ่ง ไม่ควรมีบทเฉพาะกาลตาม มาตรา 279 (5) ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ซึ่งกำหนดให้มีการประเมินผลซึ่งอาจนำไปสู่การควบรวมคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติและผู้ตรวจการแผ่นดิน

13. ในหมวด องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา 200 ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีผู้บริหารท้องถิ่นและสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง แต่กรณีที่มีการจัดตั้งองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษตามเจตนารมณ์ประชาชนในท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่นจะมาจากความเห็นชอบของประชาชนโดยวิธีอื่นก็ได้ ที่ประชุมมีความเห็นเป็นสองฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเห็นด้วยกับมาตรา 200 แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

14. ที่ประชุมเห็นด้วยกับ มาตรา 202 ของร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ในการกำกับดูแล รัฐอาจดำเนินการดังต่อไปนี้

(1) ให้มีคณะกรรมการระดับชาติคณะหนึ่ง ทำหน้าที่กำกับดูแล โดยมีองค์ประกอบสี่ฝ่าย คือ ผู้แทนฝ่ายรัฐ ผู้แทนฝ่ายองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนภาคประชาสังคม และผู้ทรงคุณวุฒิ

(2) กำหนดมาตรฐานกลาง.....(ดูมาตรา 202 วรรคสอง (1))

15. ที่ประชุมเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 200 วรรคสอง ดังนี้ “องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในด้านการรักษาความปลอดภัยและความสงบเรียบร้อย ในด้านการพัฒนาสุขภาพ...”

16. ที่ประชุมมีความเห็นในเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญว่าควรอ้างอิงตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550  มาตรา 291 ซึ่งทำให้สามารถแก้ไขเพิ่มเติมได้ไม่ยากจนเกินไป

17. ในเรื่องการปฏิรูปนั้น ที่ประชุมมีความเห็นเป็นสองความเห็นดังนี้ ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าควรเป็นเรื่องของรัฐบาลต่อไปที่จะดำเนินงานในเรื่องนี้ ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่า ควรบัญญัติในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญว่า หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว ให้สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศไทยสิ้นสุดการปฏิบัติหน้าที่ และให้รัฐบาลแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปซึ่งองค์ประกอบส่วนหนึ่งจากภาคประชาชน และให้คณะกรรมการปฏิรูปแต่งตั้งคณะอนุกรรมการ 11 คณะ เพื่อดำเนินการต่อจากสภาปฏิรูปแห่งชาติต่อไป

18. ในเรื่องการปรองดองนั้น ที่ประชุมมีความเห็นเป็นสองความเห็นดังนี้ ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าควรเป็นเรื่องของรัฐบาลต่อไปที่จะดำเนินงานในเรื่องนี้ ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่า ควรบัญญัติในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญให้มีคณะกรรมการปรองดองแห่งชาติซึ่งอิงร่าง รัฐธรรมนูญ 2558 ที่เป็นร่างฉบับแรก (เมษายน 2558) ของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 297 – มาตรา 298 เพียงแต่ให้ปรับปรุงองค์ประกอบให้รวมภาคประชาชนเพิ่มขึ้น ส่วนในเรื่องอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการฯ นั้น ควรพิจารณาให้รอบคอบขึ้นในเรื่องเงื่อนไขการอภัยโทษ หรือเงื่อนไขที่เหมาะสมถ้าจะมีการนิรโทษกรรมด้วย

19. ในบทเฉพาะกาลน่าจะบัญญัติเรื่องนโยบายการสร้างสันติภาพผ่านกระบวนการพูดคุยระหว่างฝ่ายที่มีความเห็นต่างกัน