posttoday

ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ 1)

09 มิถุนายน 2565

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

************

อย่างที่กล่าวไปในตอนที่แล้ว (ความขัดแย้งระหว่างพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว กับ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ ตอนที่สิบหก-ตอนจบ) ว่า เมื่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเสด็จขึ้นครองราชย์ในปี พ.ศ. 2468 (ทรงพระชนมายุได้ 32 พรรษา) พระองค์ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งอภิรัฐมนตรีสภาขึ้นตามแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในสมัยต้นรัชกาลที่ 5 ด้วยทรงเห็นว่า ประชาชนเริ่มขาดความเชื่อมั่นไว้วางใจในองค์พระประมุขของประเทศแล้ว เพราะปัญหาความขัดแย้งระหว่างพระมหากษัตริย์กับเสนาบดี และระหว่างเสนาบดีที่เป็นพระบรมวงศานุวงศ์

โดยทรงคาดหวังว่า การตั้งองคมนตรีสภาจะช่วยทำให้เกิดความสามัคคีกลมเกลียวในกลุ่มพระราชวงศ์ชั้นสูง และสร้างความศรัทธาในพระมหากษัตริย์ราชวงศ์จักรีให้เกิดขึ้นแก่ประชาชนโดยเร็ว เพื่อที่จะอาศัยประชาชนเป็นฐานอำนาจในการรักษาราชบัลลังก์และกลุ่มพระราชวงศ์ชั้นสูง โดยผู้ที่จะเป็นอภิรัฐมนตรีสภาจะต้องเป็นองคมนตรีมาก่อน ซึ่งตำแห่งองคมนตรีนี้เกิดขึ้นหลังจากมีพระราชกฤษฎีกาเรื่ององคมนตรีสภาฤาที่ปรึกษาราชการในพระองค์ พ.ศ. 2435ในสมัยรัชกาลที่ 5 ที่มาแทนสภาที่ปรึกษาในพระองค์ พ.ศ. 2417 อภิรัฐมนตรีสภามีอำนาจหน้าที่ให้คำปรึกษาเกี่ยวกับกิจการการเมืองการปกครองและนโยบายของประเทศ ผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นอภิรัฐมนตรีสภามีทั้งสิ้น 5 พระองค์ และหนึ่งในนั้นดำรงตำแหน่งเสนาบดีควบคู่ไปด้วย

ผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นอภิรัฐมนตรีสภาได้แก่

สมเด็จพระราชปิตุลาบรมพงศาภิมุข เจ้าฟ้าภาณุรังษีสว่างวงศ์ กรมพระยาภาณุพันธุวงศ์วรเดช พระชันษา 65 ปี มีศักดิ์เป็น “อา” ของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เคยดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงกลาโหมในสมัยรัชกาลที่ห้า ตั้งแต่ 8 สิงหาคม พ.ศ. 2444 จนถึง 11 ธันวาคม พ.ศ. 2453 นั่นคือ ทรงพ้นจากตำแหน่ง หลังพิธีบรมราชาภิเษกพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯเป็นเวลาหนึ่งเดือนพอดี

ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ 1)

                 สมเด็จพระราชปิตุลาบรมพงศาภิมุข เจ้าฟ้าภาณุรังษีสว่างวงศ์ กรมพระยาภาณุพันธุวงศ์วรเดช

สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ พระชันษา 63 ปี มีศักดิ์เป็น “อา” พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เคยดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยในสมัยรัชกาลที่ห้า ตั้งแต่ พ.ศ. 2435 ถึง พ.ศ. 2458 จึงกราบถวายบังคมพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯ ลาออกจากตำแหน่ง โดยให้เหตุผลว่า ทรงพระชราภาพ ไม่สามารถทำราชการหนักในตำแหน่งต่อไปได้อีก สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ

สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ากรมพระยานริศรานุวัดติวงศ์ พระชันษา 62 ปี มีศักดิ์เป็น “อา” พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เคยดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงต่างๆในสมัยรัชกาลที่ห้า ตั้งแต่ พ.ศ. 2435 จนถึงสิ้นรัชกาลที่ห้า

ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ 1)

                                  สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ากรมพระยานริศรานุวัดติวงศ

พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ พระชันษา 51 ปี มีศักดิ์เป็น “พี่” พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ และเคยดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติในปลายสมัยรัชกาลที่ห้า ตั้งแต่ พ.ศ. 2450 จนถึง พ.ศ. 2465 ในสมัยรัชกาลที่หก และกระทรวงพาณิชย์ตั้งแต่ พ.ศ. 2463 จนถึง พ.ศ. 2469 รับตำแหน่งอภิรัฐมนตรีสภาในสมัยรัชกาลที่เจ็ด

ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ 1)

                                    พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ

สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธุ์ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต พระชันษา 44 ปี มีศักดิ์เป็น “พี่” พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ไม่เคยดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงใดๆในสมัยรัชกาลที่ห้าและรัชกาลที่หก แต่เริ่มได้เป็นเสนาบดีกระทรงกลาโหมในสมัยรัชกาลที่เจ็ด ในปี พ.ศ. 2469

ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ 1)

                               สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธุ์ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต

เป็นที่น่าสังเกตว่า พระบรมวงศ์ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯเป็นพระองค์ที่ลาออกจาการเป็นเสนาบดีเมื่อสิ้นรัชกาลที่ห้า หรือหลังจากนั้นไม่นาน หรือไม่เคยเป็นเสนาบดี จะมีแต่กรมพระจันทบุรีฯเท่านั้นที่ทรงเป็นเสนาบดีอยู่เป็นเวลานานในสมัยรัชกาลที่หก แต่ก็มีปัญหาขัดแย้งกันดังที่ได้กล่าวไปในตอนก่อนๆ

ตามบันทึกของยาสุกิจิ ยาตาเบ อัครราชทูตญี่ปุ่นประจำสยามในขณะนั้น ได้กล่าวว่า การจัดตั้งอภิรัฐมนตรีสภานี้ ในระยะแรก ประชาชนทุกคนมีความปลาบปลื้มปิติ เพราะเป็นปฏิกิริยาต่อการเล่นพวกพ้องและการประจบสอพลอในสมัยรัชกาลก่อน

อย่างไรก็ดี ข้อบกพร่องของการเมืองมิได้มีสาเหตุมาจากระบบ แต่อยู่ที่ตัวบุคคลที่ใช้ระบบนั้น ดังจะเห็นได้ว่า ภายหลังจากการจัดตั้งอภิรัฐมนตรีสภาขึ้นแล้ว ฐานะและอำนาจทางการเมืองของเจ้านายทวีเพิ่มขึ้นเป็นอันมาก

นอกจากนั้น ตำแหน่งเฉพาะของอภิรัฐมนตรีสภา โดยกฎหมายกำหนดไว้ว่าเป็นตำแหน่งเฉพาะของบรรดาเจ้านายเท่านั้น และตำแหน่งเสนาบดีต่างๆก็ตกเป็นของเจ้านายเพิ่มขึ้น

ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ 1)

                                                   ยาสุกิจิ ยาตาเบ อัครราชทูตญี่ปุ่น

ในทรรศนะของผู้เขียนเห็นว่า กรณีการตั้งอภิรัฐมนตรีสภาในสมัยรัชกาลที่เจ็ดเป็นการแก้ปัญหาอย่างหนึ่งที่กลับสร้างปัญหาอีกอย่างหนึ่ง นั่นคือ แม้ว่าจะสามารถกู้ภาพลักษณ์ของพระมหากษัตริย์กับพระบรมวงศานุวงศ์ขึ้นมาได้ แต่ก็กลับมีปัญหาอีกอย่างหนึ่งเกิดขึ้น

นั่นคือ แม้ว่า ในแง่หนึ่ง การจัดตั้งอภิรัฐมนตรีสภาจะตามแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ห้า แต่เป็นการเลียนแบบในแง่ของการจัดตั้งองค์กรสถาบันทางการเมือง แต่ในการคัดเลือกแต่งตั้งบุคคลเป็นอภิรัฐมนตรีกลับแตกต่างไปอย่างสิ้นเชิง

การคัดเลือกแต่งตั้งสมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ห้า ซึ่งถือเป็นครั้งแรกที่พระมหากษัตริย์จัดตั้งองค์กรสถาบันที่เป็นทางการที่เปิดพื้นที่ให้มีคณะบุคคลได้มีส่วนร่วมในการใช้อำนาจทางการเมือง หรือกล่าวให้เข้าใจง่ายๆ ก็คือเป็นการสร้างฐานอำนาจทางการเมืองแบบ “การเมืองที่ดึงคนเข้า” ทั้งที่ระเบียบในการแต่งตั้งกำหนดให้เลือกได้ทั้งจากพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการ

แต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ กลับทรงเลือกแต่ข้าราชการในระดับพระยาเท่านั้น เพราะถือว่าเป็นการดึงคนที่ไม่ได้อยู่ในสถานะทางสังคมและการเมืองชั้นสูง ได้แก่ พระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการระดับเจ้าพระยาขึ้นไป การเลือกแต่เฉพาะข้าราชการระดับพระยาทำให้พระมหากษัตริย์สามารได้รับการสนับสนุนจากข้าราชการระดับรองที่มีความรู้ความสามารถมาเป็นฐานกำลังของพระองค์ได้

นอกจากจะเป็น “การเมืองแบบดึงเข้าแล้ว” ยังถือได้ว่าเป็นการขยายสิทธิ์อำนาจทางการเมืองให้กว้างขึ้นด้วย แม้จะยังไม่ลงไปถึงราษฎรสามัญที่มีความรู้ความสามารถก็ตาม

แต่การแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสภาที่เกิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่เจ็ด นอกจากจะไม่รักษาเจตนารมณ์เดิมที่แต่งตั้งข้าราชการที่มีความรู้ความสามารถให้เข้ามาเป็นฐานกำลังของพระมหากษัตริย์ ยังไปแต่งตั้งในแบบ “การเมืองที่กีดกันคนออก” คือแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสภาจากพระพรมวงศานุวงศ์ที่เป็นข้าราชการระดับสูง

ข้อดีคืออาจจะเป็นประโยชน์ในแง่ของการกระชับอำนาจ แต่ข้อเสียคือทำให้เกิดการรวบอำนาจที่จำกัดให้อยู่แต่ในวงแคบและสร้างความแปลกแยกให้เกิดขึ้นกับข้าราชการทหารและพลเรือนรุ่นใหม่ที่กำลังเติบโตขึ้นมา ทั้งๆ ที่จัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินผ่านมาแล้วถึง 51ปีนั้น ควรจะใช้โอกาสนี้สร้างรากฐานและขยายอำนาจเพื่อให้ข้าราชการรุ่นใหม่ดังกล่าวมาเป็นฐานกำลังของพระมหากษัตริย์ เพราะเมื่อเทียบข้าราชการในสองรัชกาลนี้จะพบว่า สมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ข้าราชการมีความรู้ความสามารถมากกว่าในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ อันเป็นผลพวงของการปฏิรูปการศึกษาและการพัฒนาประเทศให้ทันสมัย

จากที่กล่าวมานี้ หากพิจารณาการเมืองต้นรัชกาลที่ห้า จนถึงต้นรัชกาลที่เจ็ด จะพบว่า ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่สาม จนถึง พ.ศ. 2417 การเมืองการปกครองเป็นการปกครองแบบผสมที่อภิชนาธิปไตย (กลุ่มขุนนางตระกูลบุนนาค) มีอำนาจนำเหนือราชาธิปไตย และเปลี่ยนมาสู่การปกครองแบบผสมที่ราชาธิปไตยมีอำนาจนำเหนืออภิชนาธิปไตยในตอนกลางสมัยรัชกาลที่ห้า โดยการสถาปนาตำแหน่งพระบรมโอรสาธิราช สยามมกุฎราชกุมารและยกเลิกตำแหน่งวังหน้า การสืบสันตติวงศ์ไม่ต้องผ่าน “มหาชนนิกรสโมสรสมมติ” ซึ่งช่วยแก้ปัญหาความสับสนวุ่นวายทางการเมืองในช่วงเปลี่ยนผ่านรัชกาลได้

แต่ปัญหาใหม่ที่เกิดขึ้นหรืออาจจะเป็นปัญหาดั้งเดิมที่มีมาตั้งแต่การเมืองสมัยอยุธยา นั่นคือ ผู้ที่เสด็จขึ้นครองราชย์ตามสายโลหิต ถ้าไม่ได้รับการยอมรับและสนับสนุนอย่างแท้จริงจากที่ประชุมพระราชวงศ์และขุนนางเสนาบดี จะอยู่ในสถานะที่ไร้เสถียรภาพความมั่นคง ประกอบกับพระบุคลิกภาพของพระมหากษัตริย์ที่ไม่เข้มแข็งหรือไม่สามารถสร้างการยอมรับให้เกิดขึ้นได้หลังขึ้นครองราชย์ ย่อมทำให้เกิดความขัดแย้งแตกแยกระหว่างพระมหากษัตริย์กับเสนาบดีที่เป็นพระบรมวงศานุวงศ์ อันนำไปสู่ความเสื่อมศรัทธาต่อภาพลักษณ์ของพระมหากษัตริย์และพระบรมวงศานุวงศ์โดยรวมในสายตาของข้าราชการและประชาชน

เพราะข้อดีของการสืบราชสันตติวงศ์โดยตำแหน่งมกุฎราชกุมารคือความชัดเจนแน่นอน แต่ข้อเสียคือ การขัดกับหลักหมุนเวียนเปลี่ยนผ่านการปกครองโดยชนชั้นนำของปาเรโต (circulation of power) ที่ชนชั้นนำที่จะขึ้นมาเป็นชนชั้นปกครอง (governing elite) ควรมีความถนัดตามเงื่อนไขความต้องการของบริบทขณะนั้น แต่ข้อเสียของหลักนี้คือไม่สามารถกำหนดตัวไว้ได้ล่วงหน้าเป็นเวลานาน ย่อมสร้างเงื่อนไขให้เกิดการแข่งขันกัน และเมื่อถึงช่วงสิ้นรัชกาลก็จะเกิดความสับสนอลหม่านขึ้น แต่ถ้าวางหลักการไว้แน่นอนว่า การขึ้นครองราชย์จะต้องขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของคณะบุคคลที่ประกอบไปด้วยพระราชวงศ์และขุนนางผู้ใหญ่ ก็อาจจะแก้ปัญหาความสับสนวุ่นวายไปได้

ดังที่ผู้เขียนได้ตีความว่า พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าฯ ทรงมีพระราชประสงค์จะให้ “มหาชนนิกรสโมสรสมมติ” เป็นประเพณีการปกครองสำหรับการเลือกผู้สืบราชสันตติวงศ์สืบเนื่องต่อไป กระนั้น ปัญหาก็จะกลับมาสู่วังวนที่ทำให้กลุ่มขุนนางมีอำนาจอิทธิพลเหนือพระมหากษัตริย์อย่างที่เคยเกิดขึ้นอยู่ดี แต่ปัญหานี้จะไม่เกิดในการปกครองที่พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ ที่ทรงเป็นประมุขของรัฐและไม่ได้ใช้พระราชอำนาจทางการเมืองโดยตรง ไม่ว่าจะเป็นอำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการนั่นคือเป็นการปกครองในระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หรือการปกครองแบบผสมที่อภิชนาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนครองอำนาจนำเหนือราชาธิปไตย

แต่ถ้าให้ราชาธิปไตยมีอำนาจนำเหนืออภิชนาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้ง การสืบราชสันตติวงศ์ก็จะกลับมาเป็นปัญหาทางสองแพร่งระหว่างการสืบราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาลหรือการสืบราชสันตติวงศ์ตามมติของที่ประชุมสภา และหากการสืบสานสถาบันพระมหากษัตริย์กลับกลายเป็นปัญหามากกว่าจะเป็นข้อได้เปรียบเหนือรูปแบบการปกครองอื่น

การมีอยู่ของสถาบันพระมหากษัตริย์ก็อาจจะถูกมองว่าเป็นปัญหาต่อเสถียรภาพความมั่นคงทางการเมือง

ดังนั้น จึงน่ากลับไปพิจารณาให้ความสำคัญกับเงื่อนไขในการธำรงรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์หรือราชาธิปไตยที่อริสโตเติลได้กล่าวไว้ว่า “โดยทั่วไป วิธีการธำรงรักษาราชาธิปไตยก็คือวิธีการที่ตรงกันข้ามกับวิธีการที่ทำลาย สถาบันกษัตริย์จะยั่งยืนนานได้ก็โดยการจำกัดอำนาจ ยิ่งมีอำนาจน้อยเท่าไร ก็จะยั่งยืนโดยไม่เสียหายยาวนานมากขึ้นเท่านั้น เมื่อกษัตริย์ทรงกระทำการด้วยการไตร่ตรองอย่างระมัดระวัง ไม่พยายามใช้อำนาจตามอำเภอใจ พระองค์ก็ไม่ต่างจากพลเมืองของพระองค์ และพลเมืองก็จะอิจฉาพระองค์น้อยลง”

(แหล่งอ้างอิง: กองจดหมายเหตุแห่งชาติ เอกสารรัชกาลที่ 6-7 เอกสารส่วนพระองค์สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ บ. 1.3/32 No. 47 เล่ม 3 บันทึกการปกครอง อ้างใน ชาญชัย รัตนวิบูลย์, “บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว”; ยาสุกิจิ ยาตาเบ, บันทึกของทูตญี่ปุ่นผู้เห็นเหตุการณ์ปฏิวัติ 2475 การปฏิวัติและการเปลี่ยนแปลงในประเทศสยาม, แปลโดยเออิจิ มูราชิมา และนครินทร์ เมฆไตรรัตน์, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน, 2550); “พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญอาจเป็นรูปแบบการปกครองที่ดีที่สุดที่มีอยู่”

ข้อความตอนหนึ่งในปาฐกถานำหัวข้อ “บทบาทของสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย” ของ ศาสตราจารย์ทอม กินส์เบิร์ก ผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบและเป็นอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยชิคาโก สหรัฐอเมริกา, ในการสัมมนาเรื่อง บทบาทตุลาการกับการธำรงระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขให้ยั่งยืน. จัดโดย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อ 15 พ.ค.2564 แหล่งที่มา: https://prachatai.com/journal/2021/05/93178 [10 มิถุนายน 2564] ; Aristotle, Politics, translated by H. Rackham, (Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press: 1932))