ชุมชนกับรัฐในการจัดการระบบทรัพยากร

โดย...ศุภมิตร ปิติพัฒน์

**************

ระบบการเมืองมีนิยามอันเป็นที่รู้จักกันดีของ David Easton ว่าเป็นระบบจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าอย่างมีสิทธิอำนาจ หรือ authoritative allocation of values แต่มิใช่ว่าระบบการเมืองตามนิยามนี้จะตามจัดสรรสิ่งมีคุณค่าอันเป็นที่ต้องการในทุกๆ เรื่อง เช่น กุ้งหอยปูปลาในทะเล ไม่มีใครจัดสรรให้ใคร ถ้ามีใครอยากได้ ก็ต้องมีคนออกเรือไปหามา สัตว์น้ำจัดเป็นทรัพยากรของกลางที่ไม่มีเจ้าของจนกว่าจะมีใครจับขึ้นมาขาย มูลค่าราคาของกุ้งหอยปูปลาที่จับมาได้ก็ตกเป็นของคนทำประมง รัฐซึ่งเป็นกลไกจัดสรรสิ่งมีคุณค่าตามนิยาม จะทำหน้าที่แต่น้อยเพียงการเก็บภาษีและวางกฎระเบียบที่จำเป็นเกี่ยวกับการค้าขายและสุขอนามัยเท่านั้น

แต่ความที่สัตว์น้ำเป็นทรัพยากรไม่มีใครเป็นเจ้าของ และเป็นทรัพยากรที่ใครต้องการ ก็ออกไปจับได้ และสามารถเข้าถึงทรัพยากรจากชายฝั่งทะเลตรงไหนก็ได้ ขอให้มีเรือและเครื่องมือทำประมงดักจับสัตว์น้ำ คนที่ทำประมงเป็นอาชีพก็จับได้เรื่อยๆ พัฒนาเครื่องมือทำประมงที่ทำให้จับได้ดีขึ้นและมากขึ้นเรื่อยๆ และคนทำประมงก็เพิ่มจำนวนขึ้นเรื่อยๆ ตามความต้องการของตลาดที่ขยายตัว และจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น บางพื้นที่ทำสวนก็ทำ รับจ้างโรงงานอุตสาหกรรมก็รับ และทำประมงไปด้วย ขอให้มีช่องทางในการหารายได้เพิ่มมาลดหนี้สินครัวเรือน ฤดูกาลไหนทำอะไรได้ ก็ทำทั้งนั้น

ทรัพยากรสัตว์น้ำความจริงเป็นทรัพยากรที่มีเกิดใหม่มาทดแทนที่ตายและที่ถูกจับไปได้เรื่อยๆ ตามวงจรชีวิตของสัตว์น้ำแต่ละประเภท จึงเหมือนว่าถึงแม้จะถูกจับไปมากน้อยเท่าไรก็ตาม ทรัพยากรแบบนี้ก็ไม่น่าจะมีวันหมดไปจากทะเล แต่พอปริมาณการจับและจำนวนคนทำประมงขยายออกไปมากแบบนั้น จำนวนประชากรของปลาของปูก็เลยลดน้อยลงเรื่อย หรือจะหากุ้งกุลาดำแม่พันธุ์พ่อพันธุ์ชั้นดีที่มีขนาดพอเหมาะมาไว้สำหรับการเพาะเลี้ยง แต่เดิมออกทะเลไปไม่ไกลก็ได้กุ้งกุลาดำพ่อพันธุ์แม่พันธุ์มาแล้ว แต่เดี๋ยวนี้คนทำประมงต้องออกทะเลไปไกลขึ้นเรื่อยๆ กว่าจะหากุ้งกุลาดำแม่พันธุ์มาได้

ส่วนปูม้าที่เคยอุดมสมบูรณ์ไม่ว่าจะฝั่งทะเลไหน แต่เมื่อจับมากเข้า และมีแต่คนจับ ไม่ว่าปูเล็กปูน้อยปูที่ขนาดยังไม่เลยวัยแรกสืบพันธุ์ หรือแม่ปูม้าไข่ในกระดองไข่นอกกระดอง ก็ถูกอวนและลอบพับที่ชาวประมงพัฒนาให้มีประสิทธิภาพการจับดีขึ้นๆ จับมาได้หมด จนวันที่ปูม้าหายไปจากทะเลก็มาถึง

ชาวประมงต่างก็รู้ว่าอะไรคือสาเหตุหลักที่ทำให้สัตว์น้ำอย่างปูม้า ซึ่งความจริงเป็นทรัพยากรมีเกิดใหม่ทดแทนได้ แต่มาวันหนึ่งกลับลดน้อยร่อยหรอลงไปเรื่อยๆ และก็รู้ด้วยว่าถ้าหากชาวประมงไม่มีและไม่มาร่วมสร้างระบบปฏิบัติที่ดีในการทำประมง เพื่อวางระบบจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่านี้กันใหม่ ให้การทำประมงรู้เว้นรู้จับรู้ยั้ง และรู้รักษาฟื้นฟูสภาพความร่อยหรอเสื่อมโทรมของฐานทรัพยากรนี้ให้คืนความอุดมสมบูรณ์กลับมาตามเดิม คนที่จะเสียประโยชน์มากที่สุดก็คือชาวประมงเอง

คำถามคือเมื่อรู้อย่างนี้แล้ว ชาวประมง หรือชุมชนที่ทำประมงสามารถรวมตัวกันเพื่อร่วมกันสร้างระบบจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่านี้ขึ้นมากำกับแบบปฏิบัติที่ดีในการทำประมงได้เองหรือไม่ โดยไม่จำเป็นต้องมีรัฐหรือนำสิทธิอำนาจในระบบการเมืองเข้าไปตีกรอบควบคุม ปล่อยให้คนทำประมงคุมกันเองดูแลกันเอง สร้างระบบปฏิบัติที่ดีสำหรับรักษาเพิ่มพูนและจัดสรรทรัพยากรที่มีคุณค่าสำหรับการประมงเพื่อประโยชน์ที่จะได้รับร่วมกัน ได้ไหม?

คำถามนี้มีนัยสำคัญในทางปฏิบัติแน่นอน แต่พร้อมกันนั้น คำตอบและความเป็นไปได้แค่ไหนเพียงไรในทางปฏิบัติก็มีนัยสำคัญในทางทฤษฎีการเมืองด้วย เพราะความคิดแบบอนาธิปัตย์นิยม ไปจนถึงเสรีนิยม อิสระเสรีนิยม หรือสังคมนิยมต่างก็มีคำตอบที่แต่ละฝ่ายมาดหมายอยู่ในใจเกี่ยวกับสภาพอุดมคติในการจัดขอบเขตความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ/ระบบการเมืองและปริมณฑลสาธารณะ กับสังคม เศรษฐกิจ ชุมชน และพื้นที่ส่วนตัวในการทำมาหากิน ที่รัฐควรเข้ามาเกี่ยวข้องอยู่ไกลๆ ให้น้อยที่สุดเท่าที่จำเป็น หรือว่าส่วนไหนที่ควรให้รัฐเข้ามารับบทเป็นผู้จัดการจัดสรรปันส่วนกำกับดูแลและควบคุมในนามของส่วนรวม

ในทางทฤษฎี เรียกทรัพยากรที่ทุกคนเข้าถึงและตักตวงใช้ประโยชน์ได้ และใช้แล้วใช้ไปก็มีวันหมดแบบนี้ว่า common-pool resources (CPRs) เทียบกับอากาศ อากาศเป็นทรัพยากรที่ใครยังไม่หมดลมหายใจก็เข้าถึงได้หมด และไม่ว่าใครจะหายใจไปมากเพียงใด อากาศก็ไม่หมด ทรัพยากรแบบหลังนี้ เรียกว่า collective goods ทรัพยากรทั้ง 2 แบบมีปัญหาความเสื่อมโทรมและมลภาวะจากการใช้ประโยชน์แต่ขาดการดูแลและบำรุงรักษาอย่างเพียงพอคล้ายๆ กัน และต้องการระบบจัดการเพื่อรักษาคุณภาพและความสมบูรณ์ของมันไว้เหมือนกัน

ความยากของการวางระบบจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าขึ้นมาดูแลและบำรุงรักษาทรัพยากรแบบนี้ คือปัญหาที่บางทีเรียกกันว่า กับดักทางสังคม (social trap) กล่าวคือ ถ้าคนจำนวนมากไม่มาร่วมด้วยช่วยกันในการแก้ไขปัญหา ในกรณีนี้คือ ถ้าคนจำนวนมากยังไม่ยอมเปลี่ยนแปลงวิถี/วิธีทำประมง ไม่ปฏิบัติตามแบบแผนปฏิบัติที่ดีในการทำประมง ที่จะงด ลด ละ เว้น และเพิ่มพูน เช่น ในกรณีปูม้า งานวิจัยของสัมพันธ์ จันทร์ดำและคณะ (2561) พบว่ากองวิจัยและพัฒนาประมงทะเล กรมประมงได้เสนอแนวปฏิบัติที่ดีสำหรับการทำประมงปูม้า ดังนี้ (1) ไม่ทำประมงปูม้าที่มีไข่นอกกระดองในเดือนตุลาคมถึงธันวาคมตามประกาสกระทรวงเกษตรและสหกรณ์(2) ไม่ใช้เครื่องมือลอบปูที่มีขนาดตาอวนโดยรอบต่ำกว่า 2.5 นิ้วในการทำประมง(3) ไม่ทำการประมงใกล้ชายฝั่ง(4) กำหนดเขตอนุรักษ์ปูม้าเพื่อปกป้องแหล่งอนุบาลลูกปูม้า(5) ใช้อวนจมปูขนาดช่องตาใหญ่(6) เพิ่มลูกพันธุ์ปูม้าโดยการจัดทำธนาคารปูม้าและปล่อยลูกพันธุ์ปูม้า

ถ้าชุมชนหรือคนที่ได้รับประโยชน์จากประมงปูม้าส่วนใหญ่ไม่เปลี่ยนแปลงวิถี/วิธีทำประมงแบบเดิม มีเพียงคนส่วนน้อยเท่านั้นที่หันมาทำตามแนวปฏิบัติที่ดีข้างต้นนี้ ความสำเร็จในการฟื้นฟูทรัพยากรก็จะเกิดขึ้นไม่ได้ เพราะส่วนน้อยที่ทำนั้น ทำเท่าไรๆ ก็ไม่พอที่จะชดเชยการตักตวงผลประโยชน์ที่ยังคงดำเนินต่อไป ส่วนคนที่ทำ ถ้าไม่หมดแรงไปก่อนก็ต้องถอดใจ หรือเมื่อเห็นว่าไม่มีใครสนใจทำ หรือคิดว่าทำไปก็เปล่าประโยชน์ เพราะคนส่วนใหญ่ยังไม่ยอมเปลี่ยน ก็เลยพากันไม่ทำตามแบบแผนปฏิบัติที่ดีตั้งแต่แรก การแก้ปัญหาความร่อยหรอเสื่อมโทรมของฐานทรัพยากรเลยติดกับดักของสังคมดังที่กล่าวมา

Elinor Ostrom (1990) เสนอคำตอบในทางทฤษฎีให้เห็นถึงความเป็นไปได้ที่ชุมชนจะสามารถวางระบบจัดการดูแลทรัพยากร CPRs ด้วยตนเองได้โดยไม่จำเป็นต้องดึงอำนาจรัฐเข้ามาบังคับบัญชา ทั้งในด้านที่เป็นการกำหนดและจำกัดสิทธิ์การใช้ หน้าที่ในการดูแลรักษา และการระงับข้อพิพาทอันเกิดจากความขัดแย้งและจัดกลไกและมาตรการสำหรับตักเตือนลงโทษผู้ละเมิดบรรทัดฐานที่ชุมชนร่วมกันกำหนดขึ้นมา โดย Ostrom เสนอว่าการที่ชุมชนจะสามารถจัดการ CPRs ด้วยตัวเองได้อย่างนี้ ต้องมีเงื่อนไขถึงพร้อมหลายประการ ที่สำคัญคือ พื้นที่ของชุมชนและฐานทรัพยากรที่ชุมชนแห่งนั้นอาศัยใช้ประโยชน์ร่วมกันมีขอบเขตที่ชัดเจน สามารถกำหนดวงของคนที่เป็นสมาชิกชุมชนและมีสิทธิใช้ทรัพยากรได้ชัดเจน

แต่ในกรณีของปูม้า เพียงเงื่อนไขข้างต้นนี้เงื่อนไขเดียวก็ไม่ผ่านเสียแล้ว เพราะทรัพยากรปูม้ากระจายอยู่ในทะเลไทย ที่ชุมชนประมงตลอดชายฝั่งทะเลยาวเหยียดของไทยสามารถเข้าถึงและตักตวงใช้ประโยชน์ได้ การจะหวังให้ชุมชนประมงจำนวนมากแก้ปัญหาอุปสรรคในการมากระทำการร่วมกัน (collective action problem) หาทางประสานทำความตกลงวางแบบแผนปฏิบัติที่ดีสำหรับกิจการประมงปูม้า และติดตามการปฏิบัติตามความตกลงดังกล่าวในแต่ละชุมชนกันเอง เป็นเรื่องเป็นไปได้ยากที่ชุมชนจะมีขีดความสามารถพอที่จะมาวางบรรทัดฐานร่วมกันในสเกลใหญ่ขนาดนั้นได้

ยิ่งเมื่อเป็นแบบแผนปฏิบัติที่ดีดังที่กรมประมงเสนอแนะไว้ข้างต้น ชุมชนประมงเห็นว่า ไม่อาจทำได้ หรือทำได้ก็ทำไม่ได้หมด เพราะนอกจากจะกระทบรายได้แล้ว ยังเกรงว่าการกำกับดูแลกันเองและการจัดการกับผู้ละเมิดอาจนำไปสู่ความขัดแย้งและความบาดหมางภายในชุมชนที่สร้างความแตกแยกได้ ทางเลือกอีกแบบจึงถูกเสนอเข้ามาช่วยชุมชนประมงที่มีใจอนุรักษ์ฐานทรัพยากรสำหรับความยั่งยืนของอาชีพประมง

แต่ต้องการหลีกเลี่ยงความขัดแย้ง นั่นคือ ธนาคารปูม้า มีสมาชิกในชุมชนประมงตลอดพื้นที่ชายฝั่งทะเลไทยเข้าร่วมดำเนินกิจการธนาคารปูม้า โดยได้รับองค์ความรู้และงานวิจัยเกี่ยวกับชีววิทยาและระบบนิเวศวิทยาของปูม้า และระบบจัดการอนุบาลปูม้าไข่นอกกระดองและตัวอ่อน ผ่านการสนับสนุนและประสานงานระหว่างนักวิจัยกับชุมชนโดยสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) ธนาคารปูม้าหลายแห่งดำเนินการไปได้ด้วยดี ได้รับความร่วมมือจากสมาชิกในชุมชนประมงนำแม่ปูม้าไข่นอกกระดองมาฝากไว้กับธนาคาร

อย่างไรก็ดี มีผู้เสนอว่าลำพังเพียงธนาคารปูม้า ซึ่งมีสมาชิกบางส่วนในชุมชนประมงร่วมใจกันทำ อาจยังไม่พอที่จะรักษาความอุดมสมบูรณ์ของฐานทรัพยากรปูม้าไว้ได้อย่างยั่งยืน จึงมีข้อเสนอกลับมาว่า ให้รัฐเข้ามาทำหรือจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าในสิ่งที่ชุมชนประมงทำเองไม่ได้

กล่าวคือ เมื่อชุมชนไม่สามารถสร้างและรักษาบรรทัดฐานในการทำตามแบบแผนปฏิบัติที่ดีในการทำประมง รัฐควรออกกฎหมายมาวางกรอบการทำประมง ติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย และมีบทลงโทษคนทำประมงที่ฝ่าฝืน

ข้อเสนอนี้มาจากความตั้งใจที่ถือการอนุรักษ์ฟื้นฟูและรักษาฐานทรัพยากรสัตว์น้ำในทะเลให้มีความยั่งยืน แต่คนที่คุ้นเคยกับปัญหาการใช้อำนาจของรัฐหรือการดูแลจัดสรรสิ่งมีคุณค่าของระบบการเมืองก็จะรู้ว่าการให้รัฐเข้ามาแทรกแซงโดยการยกอำนาจออกกฎ อำนาจกำกับติดตามตรวจสอบ และอำนาจลงโทษมาไว้กับรัฐ ในเรื่องที่ประชาชนหรือชุมชนจะทำได้เองดีกว่าถ้าหากมีบรรทัดฐานและพร้อมใจกันปฏิบัติตามบรรทัดฐานนั้น ในตัวเองอยู่มาก อาจเป็นการหนีเสือมาปะจระเข้ หนีความล้มเหลวแบบหนึ่ง มาหาความล้มเหลวอีกแบบหนึ่ง

ถ้าให้ท่านเป็นคนตัดสินใจ ท่านจะเลือกด้านให้รัฐออกกฎหมายมาคุมการทำประมงปูม้า หรือเลือกด้านการหาทางให้ชุมชนประมงแก้ไขปัญหาการจัดการทรัพยากรปูม้าให้มีความยั่งยืนด้วยการสร้างแบบแผนปฏิบัติที่ดีเป็นบรรทัดฐานสำหรับการทำประมงของตัวเองขึ้นมา

ใครจัดสรรสิ่งมีคุณค่าอันเป็นที่ต้องการในเรื่องนี้อย่างมีสิทธิอำนาจ ที่จะรักษาพันธกิจในการปฏิบัติตาม ได้ดีกว่ากัน