45 ปี 6 ตุลาฯ (ตอนที่สามสิบ): แนวโน้มการครองอำนาจยาวนานของผู้นำทางการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในช่วงระหว่างและหลังสงครามเย็นกรณี “อู นุ-เนวิน 2501”
โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร
***********************
สำหรับผู้ที่ไม่ได้ติดตามกรณี “อู นุ-เนวิน 2501” ผู้เขียนขออธิบายไว้อีกครั้งหนึ่งว่า กรณี “อู นุ-เนวิน 2501” คือ “การลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีรักษาการของ อู นุ หัวหน้าพรรค “สันนิบาตเสรีชนต่อต้านฟาสซิสต์” ของพม่าในวันที่ 28 ตุลาคม พ.ศ. 2501 ได้กลายเป็นเงื่อนไขให้ เนวิน เสนาธิการทหารบกขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีรักษาการ
กรณี “อู นุ-เนวิน 2501” ถือเป็นปรากฎการณ์ทางการเมืองที่นักรัฐศาสตร์ตะวันตกให้ความสำคัญในการศึกษาวิเคราะห์การเมืองในประเทศกำลังพัฒนาและรวมถึงแนวการศึกษาที่เรียกว่า “พัฒนาการทางการเมือง” (political development) ซึ่ง แซมมวล ไฟน์เนอร์ (S.F. Finer) ศาสตราจารย์ทางด้านรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยออกซฟอร์ดถือเป็นหนึ่งในผู้บุกเบิกในการศึกษาด้านนี้ โดยเฉพาะจากหนังสือของเขาที่ชื่อ “The Man on Horseback: The Role of the Military in Politics” (บุรุษบนหลังม้า: บทบาทของทหารในการเมือง) ตีพิมพ์ครั้งแรกในปี พ.ศ. 2505 (ตีพิมพ์เผยแพร่ 3 ปีหลังเหตุการณ์ “อู นุ-เน วิน 2501” แต่ตัวต้นฉบับน่าจะต้องเขียนเสร็จก่อนปีพ.ศ. 2505)
กรอบทฤษฎีของเขาเริ่มต้นจากมุมมองที่เขาเรียกว่า “Disposition and opportunity:' the calculus of intervention” นั่นคือ ทัศนคติแนวโน้มพฤติกรรมและโอกาส การคิดคำนวณชั่งน้ำหนักถึงความเป็นไปได้ข้อดีข้อเสียในการแทรกแซง
ก. ในกรณีที่กองทัพไม่มี disposition และไม่มีโอกาสหรือมีเงื่อนไขในการแทรกแซง การแทรกแซงก็จะไม่เกิดขึ้น
ข. ในกรณีที่กองทัพมีทั้งสองปัจจัยนี้ การแทรกแซงจะเกิดขึ้น
ค. ไม่มีปัจจัยด้าน disposition แต่มีเงื่อนไขหรือโอกาสให้แทรกแซง
รณีแบบนี้ ไฟน์เนอร์ได้ยกตัวอย่างอิรัคในปี ค.ศ. 1952 ที่นายพลมามูด เสนาธิการทหารบก ได้รับความไว้วางใจให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย เพราะตำรวจไม่สามารถรักษาความสงบได้ สองเดือนต่อมา บ้านเมืองเข้าสู่สภาวะปกติ นายพลมามูดได้ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และมีคนกล่าวว่า เขาไม่มีความทะเยอทะยานหรือพูดง่ายๆก็คือ ผู้นำกองทัพขาดปัจจัยด้านวิธีคิดที่จะเข้าแทรกแซงทางการเมือง เพียงแต่เงื่อนไขของสถานการณ์ความจำเป็นทำให้เขาจำต้องรับเป็นนายกรัฐมนตรี และเมื่อสถานการณ์เข้าสู่สภาะปกติแล้ว เขาก็ลงจากอำนาจทันที ไม่ติดกับอำนาจ ไม่คิดจะยื้อหรือหาเรื่องอยู่ในตำแหน่งหรือหาทางสืบทอดอำนาจตัวเองต่อไป
เงื่อนไขที่ว่า “ไม่มีปัจจัยด้าน disposition แต่มีเงื่อนไขหรือโอกาสให้แทรกแซง” นอกจากไฟเนอร์จะยกตัวอย่างกรณีของนายพลมามูดของอิรัคแล้ว ผู้เขียนยังนึกถึง “ซินซินนาทัส ขุนพลผู้รักษาโรมให้รอดวิกฤติ” และคิดว่าน่าจะเข้าข่ายเงื่อนไขนี้ของไฟเนอร์ด้วp
ประวัติศาสตร์โรมันได้บันทึกไว้ว่า 458 ปีก่อนคริสตกาล ซินซินนาทัส (Cincinnatus) อดีตกงสุลแห่งโรม ใช้ชีวิตทำไร่ทำนาอยู่ในกรุงโรม วันหนึ่งในขณะที่เขากำลังดูแลไร่นาของเขา เขาได้ยินเสียงควบม้าอึกทึกตรงมาที่เขาเหล่าคนที่ขี่ม้ามานั้น คือ วุฒิสมาชิกสภาเซเนต (สภาสูงของโรม) คนเหล่านั้นได้แจ้งให้เขาทราบว่า โรมกำลังอยู่ในภาวะคับขันอย่างยิ่ง เพราะเหล่าศัตรูกำลังรวมตัวยกทัพมาโจมตีโรม และด้วยภาวะวิกฤตินี้ ทำให้สภาจำเป็นต้องใช้กฎหมายพิเศษเพื่อให้มีการแต่งตั้งผู้นำที่มีอำนาจสมบูรณ์เบ็ดเสร็จเด็ดขาดเป็นเวลา 6 เดือนในการจัดการกับศัตรูภายนอก และทำให้โรมกลับมาสงบสุขเหมือนเดิม และผู้ที่สภาตัดสินใจแต่งตั้งก็คือ ซินซินนาทัสนั่นเอง
ข้อเสนอดังกล่าวนี้ เป็นสิ่งที่คนรักบ้านเกิดเมืองนอนอย่าง ซินซินนาทัสไม่สามารถปฏิเสธได้ สาเหตุที่สภาเซเนตตัดสินใจแต่งตั้งเขาก็เพราะว่า เดิมทีเขาเคยดำรงตำแหน่งกงสุลอันเป็นตำแหน่งสูงสุดของฝ่ายบริหารในการปกครองโรมัน และในช่วงเวลาที่เป็นกงสุล เขาได้รับยกย่องว่าทำหน้าที่ได้อย่างสุจริตเที่ยงธรรม คุณสมบัติดังกล่าวนี้เองที่ทำให้สภาเซเนตลงความเห็นว่าเขาคือ ผู้นำที่ดีที่สุดที่จะนำพาให้โรมรอดพ้นวิกฤติได้
หลังจาก ซินซินนาทัสเข้ารับหน้าที่ ภายในระยะเวลาเพียง 15 วัน เขาก็สามารถรักษาโรมไว้ได้จากสภาวะที่ง่อนแง่นใกล้เพลี่ยงพล้ำ และได้ทำในสิ่งที่ผู้นำทางการเมืองในโลกสมัยใหม่ส่วนใหญ่มักไม่ทำกัน นั่นคือ รีบลงจากตำแหน่งและกลับไปทำนาตามเดิม
อีก 20 ปีต่อมา ในวัย 80 กว่าๆ ซินซินนาทัสก็ต้องทิ้งไร่นา มารับตำแหน่งผู้นำสูงสุดในสถานการณ์พิเศษตามมติของสภาเซเนตอีกครั้งหนึ่ง เพราะมีการก่อการโดย Spurius Maelius ที่หวังจะยึดอำนาจและสถาปนาตัวเองเป็นจักรพรรดิ ครั้งนี้ ซินซินนาทัสก็สามารถจัดการกับกบฏนั้นได้อย่างรวดเร็ว และเหมือนเดิม เขารีบลาออกและกลับไปทำนาที่บ้านทันทีเหมือนครั้งแรก
เรื่องราวของซินซินนาทัส ได้กลายเป็นตำนานเล่าขานของชาวโรมันและสืบต่อๆ มาจนถึงโลกปัจจุบัน อันเป็นที่มาของการตั้งชื่อเมืองหนึ่ง ในอเมริกาตามชื่อของเขาด้วย นั่นคือ เมืองซินซินนาติ (Cincinnati) และเรื่องราวของเขาก็เป็นแรงบันดาลใจส่วนหนึ่งในการสร้าง “พระเอก” ที่ชื่อแมกซิมัส (Maximus) ในภาพยนตร์เรื่อง The Gladiator เพราะโดยทั่วไป ผู้นำมักจะไม่สามารถทนทานต่อความยั่วยวนของการครองอำนาจเบ็ดเสร็จสมบูรณ์ได้ แต่ซินซินนาทัสมีความหนักแน่นพอที่จะไม่ปล่อยให้ตัวเขาหลงอำนาจและถูกอำนาจทำให้เสียคน เขาไม่อยู่ในอำนาจนานเกินความจำเป็น และกลับไปทำไร่ไถนา โดยไม่สนใจกับอำนาจลาภยศสรรเสริญในทางการเมือง
อย่างไรก็ตาม ไฟน์เนอร์ตั้งข้อสังเกตว่า ในช่วงที่ทหารเข้าแทรกแซงทางการเมืองหรือเข้ารับตำแหน่งผู้นำรัฐบาลภายใต้เงื่อนไขสถานการณ์จำเป็น เราไม่สามารถรู้ได้เลยว่า ผู้นำทหารจะเป็นคนอย่าง นายพลมามูด (หรือซินซินนาทัส ที่เป็นตัวอย่างของผู้เขียน) แต่ในช่วงแรกๆ มักจะคิดไปว่า ผู้นำทหารจะต้องมีวิธีคิดและแนวคิดที่จะแทรกแซงทางการเมืองเพื่อผลประโยชน์และอำนาจไม่ว่าจะเพื่อตนหรือเพื่อกองทัพ เพราะถ้าหากไม่มีปัจจัยตัวนี้เสียเลย การแทรกแซงจะไม่มีทางเกิดขึ้นได้เลย และถ้าพิจารณาในภาพรวม การคิดแบบนี้ก็ถือว่าไม่ผิด อย่างไรก็ตาม สิ่งที่อาจจะเกิดขึ้นตามมา มีได้สามกรณี ดังนี้ หนึ่ง หลังจากได้รับการแรงกระตุ้นและการผลักดัน ทหารอาจจะเข้าแทรกแซงในที่สุด แต่ก็กระทำด้วยความไม่เต็มใจนัก ซึ่งไฟน์เนอร์ได้ยกตัวอย่างที่เขาเห็นว่า สอดคล้องกับเงื่อนไขนี้ นั่นคือ การเมืองปากีสถานในเหตุการณ์วันที่ 7 ตุลาคม พ.ศ. 2501
ไฟน์เนอร์ กล่าวว่า จากสถานการณ์ทางการเมืองที่เกิดจากวิกฤตความขัดแย้งรุนแรง ทำให้ประธานาธิบดีอิสคานเดอร์ มีร์ซาประกาศกฎอัยการศึก ยกเลิกรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2549 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของปากีสถานหลังได้รับเอกราช โดยเขาให้เหตุผลว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถปฏิบัติได้และเต็มไปด้วยเงื่อนไขที่เป็นอันตราย และเขายังประกาศยุบสภาและให้พรรคการเมืองต่างๆหมดสภาพทางกฎหมาย รวมทั้งให้รัฐบาลหมดสภาพไปด้วย และในการประกาศกฎอัยการศึก เขาได้ตั้งนายพลอายุบ ข่านให้เป็นผู้รักษาความสงบเรียบร้อย ต่อมาในวันที่ 24 ตุลาคม ประธานาธิบดีมีร์ซาได้แต่งตั้งนายพลอายุบ ข่านเป็นนายกรัฐมนตรี และต่อมาในวันที่ 28 ตุลาคม ประธานาธิบดีมีร์ซาได้ลาออกและส่งมอบอำนาจทั้งหมดให้แก่นายพลอายุบ ข่าน
หากพิจารณาตามข้อมูลข้างต้น ทำให้เข้าใจได้ว่า ตัวประธานาธิบดีเป็นคนใช้อำนาจในการยกเลิกรัฐธรรมนูญ ยุบสภา ฯลฯ และจำเป็นต้องประกาศกฎอัยการศึกโดยให้นายพลอายุบ ข่านเป็นผู้เข้ามาดูแลความสงบ และในที่สุด ประธานาธิบดีเองเป็นคนตั้งนายพลอายุบ ข่านให้เป็นนายกรัฐมนตรีและต่อมาได้มอบอำนาจทั้งหมดให้ผู้นำทหารเอง โดยผู้นำทหารไม่ได้ต้องการจะเข้ามาแทรกแซงทางการเมือง
ขณะเดียวกัน ไฟน์เนอร์ได้ตั้งข้อสังเกตโดยใส่ไว้เป็นเชิงอรรถว่า ข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลทางการ (official version) แต่ในแวดวงผู้คนในปากีสถานจะมีข้อมูลอีกชุดหนึ่งที่แตกต่างไป (different version) โดยกล่าวว่า นายพลอายุบ ข่านเป็นกลุ่มที่รุกเร้า ส่วนประธานาธิบดีมีร์ซาต่างหากที่ไม่ค่อยจะเต็มใจประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญ ฯลฯ ซึ่งไฟน์เนอร์ให้ความเห็นว่า ข้อมูลชุดนี้ดูจะมีความเป็นไปได้ ถ้าพิจารณาจากคำแถลงของนายพลอายุบ ข่านเองในวันที่ 10 ตุลาคม (สามวันหลังจากที่ประธานาธิบดีได้ประกาศกฎอัยการศึก ฯลฯ) โดยนายพลอายุบ ข่านได้กล่าวว่า ในขณะที่เป็นหน้าที่ของประธานาธิบดีที่จะระงับความแตกแยกภายในชาติ และถ้าประธานาธิบดีไม่ทำอะไร กองทัพก็จำเป็นจะต้องเข้ามรับผิดชอบที่จะยุติความแตกแยกของบ้านเมืองเอง
จากข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่า ปัญหาสำคัญประการหนึ่งในการวิเคราะห์ตีความปรากฎการณ์ทางการเมืองในประเทศที่นักรัฐศาสตร์ผู้ศึกษาไม่ได้เข้าไปสังเกตการณ์ด้วยตัวเอง หรือเข้าถึงข้อมูลที่เป็นข้อเท็จจริง สิ่งที่ทำได้คือ การพิจารณาตามหลักฐานข้อมูลต่างๆเท่าที่มีอยู่
จริงๆแล้ว การตัดสินว่า ผู้นำทหารมีวิธีคิดอย่างไร คงต้องดูปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นตามมา และต้องเข้าใจว่า งานของไฟน์เนอร์นั้นตีพิมพ์ในปี พ.ศ. 2505 และต้นฉบับย่อมจะต้องเสร็จก่อน พ.ศ. 2505 เป็นเวลาพอสมควร พูดง่ายๆก็คือ การวิเคราะห์การเมืองปากีสถานในปี พ.ศ. 2501 ถือเป็นการวิจัยแบบสดๆร้อนๆทีเดียวในสมัยนั้น
ส่วนกรณี “อู นุ-เนวิน 2501” ก็เช่นกัน ไฟน์เนอร์ได้จัดให้อยู่ในเงื่อนไขที่ว่า “ไม่มีปัจจัยด้าน disposition แต่มีเงื่อนไขหรือโอกาสให้แทรกแซง” แต่ก็เช่นเดียวกันกับกรณีของปากีสถาน ไฟน์เนอร์มีข้อสังเกตใส่ไว้ในเชิงอรรถเช่นเดียวกัน ซึ่งจะกล่าวในตอนต่อไป
แต่สิ่งที่น่าสนใจคือ การเปรียบเทียบกรณีของปากีสถานและพม่า---ซึ่งเป็นช่วงเวลาของการเมืองสมัยใหม่------กับกฎหมายของโรมันในยุคโบราณ ที่กำหนดให้มีสภาสามารถตั้งผู้นำในสถานการณ์พิเศษขึ้นได้ โดยผู้นำนั้นจะมีอำนาจเบ็ดเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้
แต่ก็นั่นแหละ ขึ้นอยู่กับตัวคน ไม่ใช่ผู้นำทหารที่ได้รับอำนาจพิเศษ จะเป็นแบบซินซินนาทัส เสมอไป !