45 ปี 6 ตุลาฯ (ตอนที่ยี่สิบห้า): แนวโน้มการครองอำนาจยาวนานของผู้นำทางการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในช่วงระหว่างและหลังสงครามเย็น

วันที่ 11 เม.ย. 2565 เวลา 11:50 น.
45 ปี 6 ตุลาฯ (ตอนที่ยี่สิบห้า): แนวโน้มการครองอำนาจยาวนานของผู้นำทางการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในช่วงระหว่างและหลังสงครามเย็น
โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

 **************************

ในวันที่ 28 ตุลาคม พ.ศ. 2501 อู นุ ได้ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี  และต่อมา เนวิน ผู้ดำรงตำแหน่งเสนาธิการทหารบกได้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาลรักษาการขึ้น   อันเป็นจุดเริ่มต้นที่ทหารพม่าเข้าทำการปกครองประเทศ

การขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของเนวินนั้น กล่าวได้ว่าเป็นการ “รัฐประหารตามรัฐธรรมนูญ”  หรือที่เรียกว่า “constitutional coup”  ซึ่ง คิม เลน สเคบพลี (Kim Lane Scheppele) ศาสตราจารย์ทางด้านกฎหมายและการเมืองแห่งมหาวิทยาลัยพรินส์ตันได้อธิบาย “รัฐประหารตามรัฐธรรมนูญ” ว่าคือ การยึดอำนาจภายใต้กรอบกฎหมาย

คำถามคือ รัฐประหารพม่า ในปี พ.ศ. 2501 เกิดขึ้นตามกรอบรัฐธรรมนูญได้อย่างไร ?  ทำไม เนวิน ถึงได้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีรัฐบาลรักษาการหลังจากที่ อู นุ ลาออก  ?

จากตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้กล่าวถึง ปัญหาที่เกิดขึ้นในพรรค “สันนิบาตเสรีชนต่อต้านฟาสซิสต์” ที่มี อู นุเป็นหัวหน้า เมื่อเกิดเสียงแตก รัฐบาลของนาย อู นุ จึงต้องพยายามหาเสียงสนับสนุน มิฉะนั้นแล้ว รัฐบาลจะสูญเสียข้างมากในสภา อันจะส่งผลได้สองอย่าง นั่นคือ นายกรัฐมนตรีลาออกหรือยุบสภา

การจะรักษาเสียงข้างมากในสภาไว้ อู นุ จึงจำเป็นต้องไปหาเสียงสนับสนุนจากพรรคฝ่ายค้าน นั่นคือ พรรคแนวร่วมสหภาพแห่งชาติ และอย่างที่กล่าวไปแล้วว่า ทหารสายเหยี่ยวของพม่าไม่พอใจหากจะรับพรรคฝ่ายค้านมาเข้าร่วมเป็นรัฐบาล เพราะในพรรคฝ่ายค้านมีนักการเมืองคอมมิวนิสต์แฝงตัวเข้ามาอยู่ในปีกซ้ายของพรรค

การที่ อู นุ ลาออก จึงเป็นไปได้ภายใต้เงื่อนไขสองประการ นั่นคือ

ประการแรก ในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ เสียงรัฐบาลไม่ถึงกึ่งหนึ่งตามรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้นายกรัฐมนตรีพ้นสภาพ และต้องลาออก

ประการที่สอง รัฐบาลยังคงรักษาเสียงข้างมากในสภาไว้ได้ แต่นายกรัฐมนตรีตัดสินใจลาออกเอง ด้วยเหตุผลอะไรก็สุดแล้วแต่ แต่ไม่ใช่การเสียเสียงข้างมากในสภา

คำถามคือ อู นุ ลาออกเพราะถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจ แล้วเสียงไม่พอ เพราะไม่ได้เสียงสนับสนุนจากพรรคแนวร่วมสหภาพแห่งชาติที่เป็นฝ่ายค้านตามที่คาดหวังหรือตกลงกันไว้

หรือ อู นุ สามารถผ่านการอภิปรายไม่ไว้วางใจไปได้ โดยได้รับเสียงสนับสนุนจากพรรคฝ่ายค้าน แต่ก็ตัดสินใจลาออกหลังจากนั้น ?

แหล่งข้อมูลต่างๆกล่าวถึงกรณีการลาออกของ อู นุ ไม่ตรงกันหรือไม่ชัดเจน !

บางแหล่งอ้างอิงกล่าวว่า  อู นุ สามารถผ่านการอภิปรายไม่ไว้วางใจไปได้ด้วยคะแนนปริ่มน้ำ จากการได้รับเสียงสนับสนุนจากพรรคฝ่ายค้าน แต่ทหารไม่พอใจที่ อู นุ จะให้พรรคฝ่ายค้านเข้าร่วมรัฐบาล จนเกิดข่าวลือว่า จะมีการทำรัฐประหารขึ้น ส่งผลให้อู นุตัดสินใจลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

แต่บางแหล่งไม่ได้กล่าวถึงการที่ อู นุ ไม่ได้รับเสียงสนับสนุนเพียงพอในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ แต่กล่าวแต่เพียงว่า อู นุ ลาออก และ “เชิญ” (แหล่งข้อมูลใช้ภาษาอังกฤษว่า invite ในเครื่องหมายคำพูด นั่นคือ “invite”)  ซึ่งก็เป็นไปได้ว่า เขาได้รับเสียงสนับสนุนเพียงพอในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ แต่ก็ยังตัดสินใจลาออกอยู่ดี ก่อนที่จะมีการปรับคณะรัฐมนตรีใหม่เพื่อเปิดให้พรรคแนวร่วมสหภาพแห่งชาติเข้ามาร่วมรัฐบาล

แม้ว่า ผู้เขียนจะไม่สามารถสรุปได้แน่ชัดว่า อู นุลาออกหลังจากที่ไม่ได้เสียงสนับสนุนเพียงพอ หรือได้รับเสียงสนับเพียงพอ แต่ก็ยังลาออก  แต่ที่แน่ๆก็คือ มีการกดดันของทหารสายเหยี่ยวต่อ อู นุ ไม่ให้พรรคฝ่ายค้านเข้ามาร่วมรัฐบาล

การกดดันที่ว่านี้ อาจจะเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการลงคะแนนเสียงในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ จนทำให้ อู นุ ไม่มีทางเลือก เพราะถ้าขืนไม่ลาออกจนมีการลงคะแนน และได้รับเสียงสนับสนุนเพียงพอที่จะเป็นรัฐบาลต่อไปได้โดยมีพรรคฝ่ายค้านเข้าร่วมรัฐบาล   ทหารสายเหยี่ยวก็จะทำการรัฐประหาร ซึ่งจะทำให้รัฐบาลและรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งมีอันต้องล้มไป และรวมทั้งกระบวนการประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญฉบับแรกของพม่าด้วย

ดังนั้น อู นู จึงตัดสินใจลาออกเพื่อรักษารัฐสภา รัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยไว้ แต่ไม่สามารถรักษาสถานะความเป็นนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลของตนไว้ได้  นั่นคือ ยอมเสียสละอำนาจจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของตน

ขณะเดียวกัน ในอีกทางหนึ่ง การกดดันของทหารสายเหยี่ยวที่เกิดขึ้นก่อนที่จะมีการลงคะแนนเสียงในการอภิปรายไม่ไว้วางใจนั้นไม่ได้ผล อู นุยังเดินหน้าต่อไป และได้รับเสียงสนับสนุนเพียงพอ และเมื่อจะปรับคณะรัฐมนตรีโดยให้พรรคฝ่ายค้านเข้าร่วม ทหารสายเหยี่ยวมีทีท่าชัดเจนว่าจะทำรัฐประหาร อู นุ จึงตัดสินใจรีบลาออกเสียก่อน ด้วยเหตุผลเดียวกันกับกรณีแรก นั่นคือ เพื่อรักษารัฐสภา รัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยไว้

ดังนั้น ไม่ว่าจะเป็นกรณีแรกหรือหลังก็ตาม การตัดสินใจลาออกของเขาคือ การรักษารัฐสภา รัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยของพม่าไว้  และที่สำคัญอย่างยิ่งคือ การรักษารัฐธรรมนูญฉบับแรกของพม่า ที่ประกาศใช้มาตั้งแต่ พ.ศ. 2490 มาจนถึง พ.ศ.2501 เป็นเวลา 11 ปี เพราะการทำรัฐประหารในประเทศต่างๆ โดยส่วนใหญ่แล้วหรือแทบจะทุกครั้ง จะมีการยกเลิกรัฐธรรมนูญที่กำลังใช้อยู่ และน่าจะด้วยการตัดสินใจดังกล่าวนี้เองที่เป็นเหตุผลประการหนึ่งที่เขาได้รับการยกย่องจากตะวันตกว่าเป็นนักการเมืองที่ทรงเกียรติและน่าเคารพ

ประเทศไทยเราเริ่มใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกในปี พ.ศ. 2475 และมีการแก้ไขในปี พ.ศ. 2489 และประกาศใช้เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 และถูกยกเลิกเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 โดยคณะรัฐประหารอันมี พล.ท. ผิน ชุณหะวัณ นายทหารกองหนุน เป็นหัวหน้าคณะ รวมอายุการประกาศและบังคับใช้ 1 ปี 5 เดือน 28 วัน และถ้ารวมเวลาตั้งแต่เริ่มมีรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรก ประเทศไทยเรารักษาการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญไว้ได้เป็นเวลาประมาณ 15 ปี ส่วนพม่าสามารถรักษารัฐธรรมนูญฉบับแรกไว้ได้จากการลาออกของ อู นุในปี พ.ศ. 2501 แต่ต่อมาเกิดรัฐประหารในปี พ.ศ. 2505  (ดังจะได้กล่าวต่อไป)  จึงกล่าวได้ว่า พม่ารักษารัฐธรรมนูญฉบับแรกไว้ได้เป็นเวลา 15 ปีเท่ากับของไทย

การเปรียบเทียบดังกล่าว คงทำให้ท่านผู้อ่านได้ข้อคิดอะไรไม่น้อยต่อการเมืองของสองประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

เมื่อ อู นุลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี แต่รัฐสภาและกระบวนการประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญยังคงอยู่  ดังนั้น จึงต้องเริ่มกระบวนการสรรหาผู้มาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาลเพื่อให้การเมืองการปกครองของประเทศดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่อง

ซึ่งการที่ใครจะขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีได้นั้น จะต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ นั่นคือ ตามมาตรา 117, 119 และ 120

ในรัฐธรรมนูญพม่า พ.ศ. 2490 มาตรา 117, 119 และ 120  มีสาระสำคัญที่เกี่ยวข้องกับการลาออกของผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ดังต่อไปนี้ คือ นายกรัฐมนตรีสามารถลาออกจากตำแหน่งเมื่อไรก็ได้ โดยการส่งหนังสือลาออกไปยังประธานาธิบดีโดยตรง  และเมื่อหนังสือถึงมือประธานาธิบดี  ก็ถือว่าการลาออกนั้นมีผลทันที  นายกรัฐมนตรีจะต้องลาออกจากตำแห่งเมื่อเขาไม่ได้สามารถรักษาเสียงข้างมากในสภาผู้แทนได้ ยกเว้นว่าเขาจะเลือกที่ยุบสภา ถ้านายกรัฐมนตรีลาออก ไม่ว่าเมื่อไรก็ตาม สมาชิกคนอื่นๆในรัฐบาล (คณะรัฐมนตรี) ก็ถือว่าลาออกจากตำแหน่งด้วยเช่นกัน แต่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะยังคงทำหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะมีผู้ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง และในขณะที่รักษาการนั้น การบริหารงานของรัฐบาลจะกระทำในนามของประธานาธิบดี”

แล้ว เนวิน เสนาธิการทหารบก ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรีรักษาการได้อย่างไร ?

คำตอบคือ หลังจาก อู นุ ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแล้ว และรัฐธรรมนูญกำหนดให้เขาและคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่รักษาการจนกว่าจะมีการแต่งตั้งผู้อื่นมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี  แต่ อู นุ ได้ลาออกอีกครั้งจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีรักษาการนั่นเอง

ก็แปลว่า การลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีรักษาการเป็นสิ่งที่ทำได้โดยไม่ขัดรัฐธรรมนูญของพม่าฉบับ พ.ศ. 2490  เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดไว้เพียงว่า “120. (1)  If  the  Prime  Minister  at  any  time  resigns  from  office,  the  other  members  of  the  Government  shall  be  deemed  also  to  have  resigned  from  office,  but  the  Prime  Minister  and  the  other  members  of  the  Government  shall  continue  to carry on their duties until their successors shall have been appointed.”

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญพม่า พ.ศ. 2490 มาตรา 120 (1) ไม่ได้ห้ามหรือไม่ห้ามผู้ทำหน้าที่นายกรัฐมนตรีรักษาการ ลาออกจากตำแหน่งรักษาการ  อู นุ จึงอาศัยช่องตรงนี้ ลาออกจากตำแหน่งรักษาการ และแหล่งข้อมูลกล่าวว่า เขาได้ไป “เชิญหรือขอ” (“invite”) ให้ เนวินมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีรักษาการแทนเขา นั่นคือ เมื่ออู นุ ลาออกเป็นครั้งที่สอง เขาต้องส่งหนังสือไปยังประธานาธิบดีและเสนอชื่อ เนวิน ให้ประธานาธิบดีแต่งตั้ง เนวิน ให้มาทำหน้าที่รักษาการในตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

น่าสนใจว่า การลาออกครั้งที่สองจากการเป็นนายกรัฐมนตรีรักษาการของ อู นุ นั้นจะคล้ายกับกรณีที่คณะรัฐประหาร พ.ศ. 2490 ได้ดำเนินการกดดันให้นายควงลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในวันที่ 6 เมษายน 2491 และส่งผลให้จอมพล ป. พิบูลสงครามกลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง

            อู นุ   

    ควง อภัยวงศ์

              นายพล เน วิน      

จอมพล ป พิบูลสงคราม

กล่าวได้ว่า การลาออกทั้งสองครั้งของ อู นุ เกิดจากการกดดันของคณะทหารสายเหยี่ยวของพม่า นั่นคือ หากเขายังเดินหน้ายอมรับเสียงสนับสนุนจากพรรคฝ่ายค้านและปรับคณะรัฐมนตรี ก็มีความเป็นไปได้สูงที่จะเกิดรัฐประหาร

เรื่องลาออกจากการเป็นนายกรัฐมนตรีรักษาการของพม่าในปี พ.ศ. 2501  ทำให้นึกถึงเหตุการณ์ทางการเมืองของไทยในปี พ.ศ. 2549 และ พ.ศ. 2556

ในปี พ.ศ. 2549 วันที่ 24 กุมภาพันธ์ ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรียุบสภาและทำหน้าที่รักษาการนายกรัฐมนตรี และทำหน้าที่ไปจนกว่าการเลือกตั้งทั่วไปจะเสร็จสิ้น และมีผู้ที่ได้เสียงข้างมากจากสภาผู้แทนขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีคนต่อไป แต่การเลือกตั้งมีปัญหา ไม่สามารถมีสภาผู้แทนชุดใหม่ได้  แต่กลุ่มผู้ชุมนุมประท้วงก็เรียกร้องให้เขาลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีรักษาการ แต่เขาปฏิเสธ

ในปี พ.ศ. 2556  วันที่ 9 ธันวาคม ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรียุบสภาและทำหน้าที่รักษาการนายกรัฐมนตรีไปจนกว่าการเลือกตั้งทั่วไปจะเสร็จสิ้น แต่การเลือกตั้งมีปัญหาอีกเช่นกัน และมีเสียงเรียกร้องจากกลุ่มผู้ชุมนุมให้เธอลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีรักษาการ และเธอปฏิเสธว่า ไม่สามารถทำได้ เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดให้นายกรัฐมนตรีรักษาการไปจนกว่าจะได้นายกรัฐมนตรีคนใหม่หลังเลือกตั้งและเปิดประชุมสภาลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรี

ทั้งสองเหตุการณ์ มีข้อถกเถียงกันมากว่า นายกรัฐมนตรีรักษาการลาออกได้หรือไม่ ?

หลังรัฐประหาร 22 พฤษภาคม พ.ศ. 2557 ในวันที่ ๑๗ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๗ ศาสตราจารย์ ดร. วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ฝ่ายกฎหมายได้บรรยายพิเศษในหัวข้อ "ทิศทางการปฏิรูปประเทศไทย" ในหลักสูตรการพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้งระดับสูง รุ่นที่ ๕ (พตส. ๕) ที่สถาบันพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้ง สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ศูนย์ราชการฯ ถนนแจ้งวัฒนะ โดยมีข้อความตอนหนึ่งกล่าวถึง ปัญหาบ้านเมืองที่ตกหล่มหรือตกหลุม ประการหนึ่งคือ การอ่านรัฐธรรมนูญแล้ว ไม่รู้จะให้ทำอย่างไร ถูกหรือผิด ศาสตราจารย์ ดร. วิษณุ ยังได้กล่าวว่า

“โจทย์อย่างนี้เป็นร้อยข้อ อีกทั้งตั้งแต่มีการชุมนุม จนกระทั่งเกิด คสช. มีความชุลมุนที่มีสาเหตุมาจากความไม่แน่ใจว่า จะหาทางออกให้ประเทศอย่างไร หรือคิดออก แต่ไม่แน่ใจว่าทางออกผิดกฎหมายหรือไม่ผิดกฎหมาย แต่เมื่อไม่แน่ใจ  จึงไม่มีใครกล้าเดิน ตัวอย่าง สมัย น.ส. ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ยุบสภา จนกระทั่งมีกฤษฎีกายุบสภาก็ยังมีเสียงเรียกร้องว่าให้ลาออก แต่ น.ส.ยิ่งลักษณ์ บอกว่าลาออกไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่าให้รักษาการ และพูดประโยคคลาสสิก ‘ถ้าออกได้ แล้วไม่ผิด ก็ยินดีทำ’ ซึ่งผมไม่รู้ว่าได้หรือไม่ได้ แต่สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ที่ยุบสภาเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ ผมเป็นรองนายกฯ รักษาการ และต่อมายื่นใบลาออกเมื่อวันที่ ๒๔มิถุนายน ๒๕๔๙ไม่มีใครบอกว่าออกไม่ได้ และก่อนหน้านั้นก็มีคนออกมาแล้ว แต่ตรงนี้ต่างกับการที่  นายกฯ ลาออก จึงเกิดคำถามตามมาว่าทำได้หรือไม่ได้ เมื่อไปถามคณะกรรมการกฤษฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ สุดท้ายก็เสี่ยงไปหมด เพราะไม่มีใครกล้าตอบได้”

แต่จากเหตุการณ์ทางการเมืองของพม่าในปี พ.ศ. 2501 ดูเหมือน เราจะได้คำตอบต่อปัญหาดังกล่าวนี้   และจากเหตุการณ์การลาออกครั้งที่สองของ อู นุ นี้เองที่อาจจะช่วยให้เราเข้าใจการเรียกร้องให้ใช้มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2540 ในการแก้วิกฤตการเมืองขณะนั้น

จะแก้ได้หรือไม่ได้อย่างไร ? โปรดติดตามตอนต่อไป

(หมายเหตุ: หลายคนที่รู้ประวัติศาสตร์การเมืองไทยในช่วง พ.ศ. 2490-2492 อาจจะนึกเทียบเคียงกรณีของ อู นุ -เนวิน กับ กรณีของ ควง อภัยวงศ์ กับ จอมพล ป. พิบูลสงคราม !!)