45 ปี 6 ตุลาฯ (ตอนที่ยี่สิบ): แนวโน้มการครองอำนาจยาวนานของผู้นำทางการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในช่วงระหว่างและหลังสงครามเย็น

จากตอนที่แล้ว จะพบว่า พม่ามีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญในเดือนเมษายน พ.ศ. 2490 และได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกในวันที่ 24 กันยายน พ.ศ. 2490 โดยปกครองภายใต้ระบอบกึ่งประธานาธิบดีกึ่งรัฐสภา นั่นคือ มีประธานาธิบดีเป็นประมุขและมีนายกรัฐมนตรี และต่อมาได้เอกราชในวันที่ 4 มกราคม พ.ศ. 2491 การได้เอกราชของพม่าเป็นผลจากการเจรจาระหว่างพม่ากับอังกฤษ โดยมีผู้นำที่เป็นตัวแทนพม่าคือ ออง ซานเจรจากับนายกรัฐมนตรีอังกฤษ

รัฐธรรมนูญพม่า พ.ศ. 2490 ได้กำหนดให้กลุ่มที่ได้เสียงข้างมากในการเลือกตั้งสมาชิกร่างรัฐธรรมนูญจัดตั้งรัฐบาล และหลังจากนั้นจะต้องมีการเลือกตั้งทั่วไปภายใน 180 วันหลังจากประกาศใช้รัฐํธรรมนูญ

จากเงื่อนไขดังกล่าวในรัฐธรรมนูญ ทำให้เมื่อพม่าได้เอกราชในวันที่ 4 มกราคม พ.ศ.2491 อู นุ ก็ได้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของพม่า โดยมีเจ้าส่วยแต้กเป็นประธานาธิบดีคนแรก

อันที่จริง หาก ออง ซาน ไม่ถูกลอบสังหารในเดือนกรกฎาคม พ.ศ.2490  เชื่อว่าเขาจะต้องได้เป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของพม่า เพราะเขาเป็นผู้นำกลุ่มที่ได้รับเสียงข้างมากในการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ  กลุ่มที่ว่านี้คือกลุ่ม  “สันนิบาตเสรีชนต่อต้านฟาสซิสต์”

การที่ อู นุ เป็นนายกรัฐมนตรีและเจ้าส่วยแต้กเป็นประธานาธิบดีชุดแรกนี้ ถือว่าเป็นการชั่วคราว เพราะทั้งสองไม่ได้ขึ้นเป็นผู้นำจากการเลือกตั้งทั่วไป แต่มาจากการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญพม่า พ.ศ.2490  ได้กำหนดให้มีการการเลือกตั้งทั่วไปภายในไม่เกิน 180 วันหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

แต่อย่างที่ได้กล่าวไปในตอนที่แล้ว ตกลงแล้ว ไม่ได้มีการเลือกตั้งทั่วไปเกิดขึ้น เพราะได้เกิดสงครามกลางเมืองขึ้นเสียก่อน  และหลายคนคงเดาได้ว่า หนึ่งในสาเหตุสำคัญของสงครามกลางเมืองพม่าก็คือ ปัญหาชาติพันธุ์และชนกลุ่มน้อยในพม่า ที่ยังคงเป็นปัญหาสำคัญภายในของพม่าจนทุกวันนี้

อันที่จริง ก่อนหน้าที่พม่าจะได้เอกราช ออง ซาน ได้ทำการเจรจากับผู้นำชาติพันธุ์ต่างๆในรัฐฉาน จนได้ข้อตกลงร่วมกัน ที่รู้จักกันในนามของ “ความตกลงปางหลวง” (Panglong Agreement)

ความเป็นมาของ “ความตกลงปางหลวง” นี้เกิดจากการประชุมสองครั้ง  ครั้งแรกเกิดขึ้นระหว่างวันที่ 20-28 มีนาคม พ.ศ.2489  หลังจากที่ฝ่ายสัมพันธมิตรได้ยึดรัฐฉานคืนจากไทย ได้มีการประชุมเพื่อตัดสินอนาคตของรัฐฉาน ดังนั้น การประชุมจึงขึ้นที่เมืองปางหลวงในรัฐฉาน โดยมีตัวแทนฝ่ายอังกฤษและตัวแทนฝ่ายพม่าเข้าร่วมประชุม  โดยตัวแทนของฝ่ายพม่าได้เรียกร้องให้รัฐฉานรวมกับพม่าเพื่อเรียกร้องเอกราชจากอังกฤษ  และพม่าได้ตกลงกับอังกฤษที่จะให้มีการรวมอาณานิคมต่างๆ (พื้นที่ที่เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ) ของอังกฤษทั้งหมดเข้ากับสหภาพพม่า ต่อมาฝ่ายรัฐฉานได้จัดให้มีการประชุมขึ้นอีกครั้งหนึ่งระหว่างวันที่ 3-12 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2490 เป็นเวลา 3 เดือนก่อนหน้าที่พม่าจะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ โดยรัฐฉานต้องการปฏิเสธในการเข้ารวมตัวกับพม่า และมีตัวแทนฝ่ายกะฉิ่นเข้าร่วมประชุมกับตัวแทนของไทใหญ่ และได้ข้อตกลงร่วมกันในการจัดตั้ง “สภาสูงสุดแห่งประชาชนชาวเขา” เพื่อทำการต่อรองกับฝ่ายพม่าซึ่งมี ออง ซานและตัวแทนฝ่ายอังกฤษ

ในที่สุด หลังจากการประชุมต่อรองสามฝ่าย นั่นคือฝ่ายประชาชนชาวเขา ฝ่ายพม่าและฝ่ายอังกฤษ ได้ข้อตกลงร่วมกันอันเป็นที่มาของ “ความตกลงปางหลวง” และมีการลงนามในข้อตกลงดังกล่าวจากตัวแทนของกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ โดยมีตัวแทนจากฝ่ายประชาชนชาวเขาคือ ไทใหญ่ 14 คน กะฉิ่น 6 คน ชีน  3 คน  ฝ่ายพม่า 1 คนคือ ออง ซาน

กลุ่ม (Tai) หรือฉานหรือไทใหญ่ ที่มีตัวแทนลงนาม 14 คนนั้น เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่ใหญ่อันดับสองของประเทศพม่าส่วนมากอาศัยอยู่ในรัฐฉาน และบางส่วนอาศัยอยู่บริเวณดอยไตแลง ชายแดนระหว่างประเทศไทยกับประเทศพม่า  ชาวไทใหญ่มีประมาณ 4–6 ล้านคน ถือเป็นร้อยละ 10 ของประชากรพม่าทั้งหมด แม้ว่าจะถูกเรียกว่า ไทใหญ่ แต่ก็ยังมีความหลากหลายทางภาษาภายในกลุ่มไทใหญ่ เช่น ภาษาไทเขิน ไตแหลง ไทคำตี่ ไทลื้อ ไทยวน และไตมาว แต่กลุ่มใหญ่ที่สุดคือกลุ่มไทใหญ่  การที่กลุ่มไทใหญ่มีตัวแทนมาลงนามถึง 14 คนก็เพราะในกลุ่มนี้ประกอบไปด้วยกลุ่มชาติพันธุ์ย่อยอีก 33 กลุ่ม

กลุ่มกะฉิ่น (Kachin) ที่มีตัวแทนมาลงนาม 6 คน ได้ชื่อว่าเป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีทักษะและวินัยในการรบอย่างยิ่งและมุ่งมั่นที่จะต่อสู้เพื่อความเป็นอิสระของตนอย่างรุนแรง กะฉิ่นก็เช่นเดียวกันกับไทใหญ่ คือยังประกอบไปด้วยกลุ่มย่อยที่ใช้ภาษาแตกต่างกัน อาศัยอยู่ในพื้นที่ที่ทับซ้อนกันและมีโครงสร้างทางสังคมที่บูรณาการกลุ่มต่าๆเข้าด้วยกัน กะฉิ่นยังแตกออเป็นชาติพันธุ์ย่อย เช่น กลุ่มชาวจิงโป (Jinghpaw) ที่เป็นหนึ่งในกลุ่มชาติพันธุ์ย่อยของกะฉิ่น และเป็นชาติพันธุ์กลุ่มย่อยที่ใหญ่ที่สุดในกลุ่มกะฉิ่น อาศัยอยู่บริเวณเทือกเขาฮิลส์ทางตอนเหนือของรัฐฉานของพม่า และยังประกอบไปด้วยกลุ่มชาติพันธุ์ย่อยอีก 12 กลุ่ม

กลุ่มชีน (Chin) ที่มีตัวแทนมาลงนาม 3 คน ก็เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่ประกอบไปด้วยชาติพันธุ์ย่อยๆอีก 53 กลุ่ม และมีวัฒนธรรมที่แตกต่างกันไปด้วย

สาระรายละเอียดของ “ความตกลงปางหลวง”  คือ หนึ่ง ให้มีการแต่งตั้งตัวแทนของกลุ่มชาติพันธุ์เป็น “ที่ปรึกษาข้าหลวง” เกี่ยวกับพื้นที่รัฐชายแดนซึ่งเป็นพื้นที่ที่กลุ่มชาติพันธุ์อาศัยอยู่, สอง ยินยอมให้สมาชิกสภาสูงสุดแห่งประชาชนชาวเขาทำงานร่วมกับคณะกรรมการบริหารของพม่าในเรื่องการทหารและกิจการต่างประเทศ, สาม ที่ปรึกษาข้าหลวงและผู้ช่วยที่ปรึกษามีหน้าที่รับผิดชอบดินแดนของตนเอง, สี่ กำหนดรายละเอียดในการตั้งรัฐกะฉิ่น,  ห้า ประชากรในรัฐชายแดนต้องมีสิทธิเท่ากับประชากรในประเทศประชาธิปไตยอื่น ๆ, หก  รัฐฉาน รัฐชีน และรัฐกะชีนจะต้องมีอิสระทางการคลังของตนเอง

กล่าวโดยสรุป สาระสำคัญของ “ความตกลงปางหลวง”  คือ การให้หลักประกันต่างๆแก่กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ อันได้แก่ สิทธิในการตัดสินใจอย่างเป็นอิสระ มีตัวแทนทางการเมืองในรัฐบาลหลังประกาศเอกราชและมีความเสมอภาคในทางเศรษฐกิจ

หลัง “ความตกลงปางหลวง” ได้เริ่มมีการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นตั้งแต่เดือนเมษายน พ.ศ. 2490 และตัวแทนจากรัฐต่าง ๆแสดงความต้องการให้จัดตั้งสหพันธรัฐขึ้น และอย่างที่กล่าวไปแล้วว่า ระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ ในเดือนกรกฎาคม ออง ซานได้เสียชีวิตจากการถูกลอบสังหาร  รวมทั้งเจ้าฟ้าไทใหญ่ก็ถูกยิงเสียชีวิตด้วย นั่นคือ เจ้าฟ้าจ่ามทูน ผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีประจำเขตเทือกเขาในรัฐบาลขณะนั้น และเป็นหนึ่งในตัวแทนกลุ่มไทใหญ่ที่ร่วมลงนามใน “ความตกลงปางหลวง”                                                                             

การลอบสังหาร ออง ซานและเจ้าฟ้าจ่ามทูนและรัฐมนตรีอีกสามคนได้ก่อเกิดผลกระทบในการร่างรัฐธรรมนูญ   นั่นคือ เกิดความไม่ไว้วางใจจากกลุ่มชาติพันธุ์ต่อฝ่ายพม่า  ทำให้ต้องมีการบรรจุสิทธิในการถอนตัวของการรวมเป็นสหพันธรัฐ เพื่อลดแรงกดดันจากกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ และได้ระบุเป็นเงื่อนไขในรัฐธรรมนูญว่า สิทธิในการถอนตัวจะกระทำได้หลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญไปแล้ว 10 ปี และจะต้องได้เสียงสองในสามในสภาแห่งรัฐ และผู้นำรัฐกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆที่ต้องการจะถอนตัวต้องแจ้งให้ผู้นำของสหภาพพม่าทราบเพื่อดำเนินการลงประชามติ

ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญ กลุ่มชาติพันธุ์ที่มีสถานะเป็นรัฐ คือ รัฐฉาน (ไต) และรัฐกะยา ดังนั้น จึงมีเพียงสองรัฐนี้เท่านั้นที่มีสิทธิ์ถอนตัวตามรัฐธรรมนูญ ส่วนรัฐกะฉิ่นกับรัฐกะเหรี่ยงไม่ยอมเข้าร่วมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญนี้ตั้งแต่ต้น  ส่วนรัฐชีนไม่มีสิทธิ์ถอนตัว เพราะถูกกำหนดให้เป็นเขตปกครองพิเศษ ไม่มีสถานะเป็นรัฐตามรัฐธรรมนูญนี้ 

จากที่กล่าวไปข้างต้น จะพบว่า ผู้นำพม่าที่สามารถนำผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆมาตกลงร่วมกันได้ในเบื้องต้นคือ ออง ซาน  แต่เมื่อ ออง ซาน เสียชีวิตลง และ อู นุ ขึ้นมาเป็นผู้นำของกลุ่ม “สันนิบาตเสรีชนต่อต้านฟาสซิสต์”  และผู้นำในสภาร่างรัฐธรรมนูญ  ทำให้เกิดปัญหาความไว้วางใจระหว่างผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆกับผู้นำพม่า   พูดง่ายๆก็คือ ผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ไม่ไว้วางใจ อู นุ เท่ากับ ออง ซาน

และยิ่งหลังจากที่ อู นุ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีในเดือนมกราคม พ.ศ. 2491  รัฐบาลของ อู นุ กลับไม่ได้ให้ความสำคัญกับ “ความตกลงปางหลวง” ด้วย  ส่งผลให้กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ รวมทั้งกลุ่มคอมมิวนิสต์ และกลุ่มทหารจำนวนหนึ่ง จับอาวุธขึ้นต่อสู้เพี่อประกาศอิสรภาพ ไม่ขึ้นกับรัฐบาลชุดแรกที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2490   อีกทั้ง ยังมีกลุ่มจีนก๊กมินตั๋งที่ถูกตีหนีจากจีนแผ่นดินใหญ่มาตั้งหลักอยู่ทางตะวันออกของพม่าอีกด้วย

สถานการณ์ดังกล่าวได้นำไปสู่การเกิดสงครามกลางเมืองขึ้นในพม่า

ชาติพันธุ์ชนกลุ่มน้อยในพม่ามีจำนวนมากมายหลากหลายและมีความสลับซับซ้อนอย่างยิ่ง และผู้ที่ดูเหมือนจะสามารถประสานกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆได้อย่าง ออง ซานก็กลับถูกลอบสังหาร ผู้นำใหม่อย่าง อู นุ ก็ไม่ให้ความสำคัญกับข้อตกลงที่เกิดขึ้นระหว่าง ออง ซาน กับผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ และแม้กระทั่งผู้นำพม่าในปัจจุบันก็ดูจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวนี้ได้

อย่างไรก็ตาม จากเงื่อนไขของสงครามกลางเมืองที่ทำให้ไม่สามารถจัดการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญได้นั้น ส่งผลให้ อู นุ เป็นนายกรัฐมนตรีพม่าเป็นเวลานานถึง 8 ปีกับ 160 วัน

แหล่งอ้างอิง: https://www.britannica.com/place/Myanmar/Since-independenc  ; พรพิมล ตรีโชติ. ชนกลุ่มน้อยกับรัฐบาลพม่า, 2542; อัคนี มูลเมฆ. รัฐฉาน:ประวัติศาสตร์และการปฏิวัติ, 2548; https://rpl.hds.harvard.edu/faq/panglong-agreement ; https://www.culturalsurvival.org/publications/cultural-survival-quarterly/overview-burmas-ethnic-politics  )