45 ปี 6 ตุลาฯ (ตอนที่ยี่สิบ): แนวโน้มการครองอำนาจยาวนานของผู้นำทางการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในช่วงระหว่างและหลังสงครามเย็น

วันที่ 07 มี.ค. 2565 เวลา 13:16 น.
45 ปี 6 ตุลาฯ (ตอนที่ยี่สิบ): แนวโน้มการครองอำนาจยาวนานของผู้นำทางการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในช่วงระหว่างและหลังสงครามเย็น
โดย....ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

จากตอนที่แล้ว จะพบว่า พม่ามีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญในเดือนเมษายน พ.ศ. 2490 และได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกในวันที่ 24 กันยายน พ.ศ. 2490 โดยปกครองภายใต้ระบอบกึ่งประธานาธิบดีกึ่งรัฐสภา นั่นคือ มีประธานาธิบดีเป็นประมุขและมีนายกรัฐมนตรี และต่อมาได้เอกราชในวันที่ 4 มกราคม พ.ศ. 2491 การได้เอกราชของพม่าเป็นผลจากการเจรจาระหว่างพม่ากับอังกฤษ โดยมีผู้นำที่เป็นตัวแทนพม่าคือ ออง ซานเจรจากับนายกรัฐมนตรีอังกฤษ

รัฐธรรมนูญพม่า พ.ศ. 2490 ได้กำหนดให้กลุ่มที่ได้เสียงข้างมากในการเลือกตั้งสมาชิกร่างรัฐธรรมนูญจัดตั้งรัฐบาล และหลังจากนั้นจะต้องมีการเลือกตั้งทั่วไปภายใน 180 วันหลังจากประกาศใช้รัฐํธรรมนูญ

จากเงื่อนไขดังกล่าวในรัฐธรรมนูญ ทำให้เมื่อพม่าได้เอกราชในวันที่ 4 มกราคม พ.ศ.2491 อู นุ ก็ได้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของพม่า โดยมีเจ้าส่วยแต้กเป็นประธานาธิบดีคนแรก

อันที่จริง หาก ออง ซาน ไม่ถูกลอบสังหารในเดือนกรกฎาคม พ.ศ.2490  เชื่อว่าเขาจะต้องได้เป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกของพม่า เพราะเขาเป็นผู้นำกลุ่มที่ได้รับเสียงข้างมากในการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ  กลุ่มที่ว่านี้คือกลุ่ม  “สันนิบาตเสรีชนต่อต้านฟาสซิสต์”

การที่ อู นุ เป็นนายกรัฐมนตรีและเจ้าส่วยแต้กเป็นประธานาธิบดีชุดแรกนี้ ถือว่าเป็นการชั่วคราว เพราะทั้งสองไม่ได้ขึ้นเป็นผู้นำจากการเลือกตั้งทั่วไป แต่มาจากการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญพม่า พ.ศ.2490  ได้กำหนดให้มีการการเลือกตั้งทั่วไปภายในไม่เกิน 180 วันหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

แต่อย่างที่ได้กล่าวไปในตอนที่แล้ว ตกลงแล้ว ไม่ได้มีการเลือกตั้งทั่วไปเกิดขึ้น เพราะได้เกิดสงครามกลางเมืองขึ้นเสียก่อน  และหลายคนคงเดาได้ว่า หนึ่งในสาเหตุสำคัญของสงครามกลางเมืองพม่าก็คือ ปัญหาชาติพันธุ์และชนกลุ่มน้อยในพม่า ที่ยังคงเป็นปัญหาสำคัญภายในของพม่าจนทุกวันนี้

อันที่จริง ก่อนหน้าที่พม่าจะได้เอกราช ออง ซาน ได้ทำการเจรจากับผู้นำชาติพันธุ์ต่างๆในรัฐฉาน จนได้ข้อตกลงร่วมกัน ที่รู้จักกันในนามของ “ความตกลงปางหลวง” (Panglong Agreement)

ความเป็นมาของ “ความตกลงปางหลวง” นี้เกิดจากการประชุมสองครั้ง  ครั้งแรกเกิดขึ้นระหว่างวันที่ 20-28 มีนาคม พ.ศ.2489  หลังจากที่ฝ่ายสัมพันธมิตรได้ยึดรัฐฉานคืนจากไทย ได้มีการประชุมเพื่อตัดสินอนาคตของรัฐฉาน ดังนั้น การประชุมจึงขึ้นที่เมืองปางหลวงในรัฐฉาน โดยมีตัวแทนฝ่ายอังกฤษและตัวแทนฝ่ายพม่าเข้าร่วมประชุม  โดยตัวแทนของฝ่ายพม่าได้เรียกร้องให้รัฐฉานรวมกับพม่าเพื่อเรียกร้องเอกราชจากอังกฤษ  และพม่าได้ตกลงกับอังกฤษที่จะให้มีการรวมอาณานิคมต่างๆ (พื้นที่ที่เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ) ของอังกฤษทั้งหมดเข้ากับสหภาพพม่า ต่อมาฝ่ายรัฐฉานได้จัดให้มีการประชุมขึ้นอีกครั้งหนึ่งระหว่างวันที่ 3-12 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2490 เป็นเวลา 3 เดือนก่อนหน้าที่พม่าจะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ โดยรัฐฉานต้องการปฏิเสธในการเข้ารวมตัวกับพม่า และมีตัวแทนฝ่ายกะฉิ่นเข้าร่วมประชุมกับตัวแทนของไทใหญ่ และได้ข้อตกลงร่วมกันในการจัดตั้ง “สภาสูงสุดแห่งประชาชนชาวเขา” เพื่อทำการต่อรองกับฝ่ายพม่าซึ่งมี ออง ซานและตัวแทนฝ่ายอังกฤษ

ในที่สุด หลังจากการประชุมต่อรองสามฝ่าย นั่นคือฝ่ายประชาชนชาวเขา ฝ่ายพม่าและฝ่ายอังกฤษ ได้ข้อตกลงร่วมกันอันเป็นที่มาของ “ความตกลงปางหลวง” และมีการลงนามในข้อตกลงดังกล่าวจากตัวแทนของกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ โดยมีตัวแทนจากฝ่ายประชาชนชาวเขาคือ ไทใหญ่ 14 คน กะฉิ่น 6 คน ชีน  3 คน  ฝ่ายพม่า 1 คนคือ ออง ซาน

กลุ่ม (Tai) หรือฉานหรือไทใหญ่ ที่มีตัวแทนลงนาม 14 คนนั้น เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่ใหญ่อันดับสองของประเทศพม่าส่วนมากอาศัยอยู่ในรัฐฉาน และบางส่วนอาศัยอยู่บริเวณดอยไตแลง ชายแดนระหว่างประเทศไทยกับประเทศพม่า  ชาวไทใหญ่มีประมาณ 4–6 ล้านคน ถือเป็นร้อยละ 10 ของประชากรพม่าทั้งหมด แม้ว่าจะถูกเรียกว่า ไทใหญ่ แต่ก็ยังมีความหลากหลายทางภาษาภายในกลุ่มไทใหญ่ เช่น ภาษาไทเขิน ไตแหลง ไทคำตี่ ไทลื้อ ไทยวน และไตมาว แต่กลุ่มใหญ่ที่สุดคือกลุ่มไทใหญ่  การที่กลุ่มไทใหญ่มีตัวแทนมาลงนามถึง 14 คนก็เพราะในกลุ่มนี้ประกอบไปด้วยกลุ่มชาติพันธุ์ย่อยอีก 33 กลุ่ม

กลุ่มกะฉิ่น (Kachin) ที่มีตัวแทนมาลงนาม 6 คน ได้ชื่อว่าเป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีทักษะและวินัยในการรบอย่างยิ่งและมุ่งมั่นที่จะต่อสู้เพื่อความเป็นอิสระของตนอย่างรุนแรง กะฉิ่นก็เช่นเดียวกันกับไทใหญ่ คือยังประกอบไปด้วยกลุ่มย่อยที่ใช้ภาษาแตกต่างกัน อาศัยอยู่ในพื้นที่ที่ทับซ้อนกันและมีโครงสร้างทางสังคมที่บูรณาการกลุ่มต่าๆเข้าด้วยกัน กะฉิ่นยังแตกออเป็นชาติพันธุ์ย่อย เช่น กลุ่มชาวจิงโป (Jinghpaw) ที่เป็นหนึ่งในกลุ่มชาติพันธุ์ย่อยของกะฉิ่น และเป็นชาติพันธุ์กลุ่มย่อยที่ใหญ่ที่สุดในกลุ่มกะฉิ่น อาศัยอยู่บริเวณเทือกเขาฮิลส์ทางตอนเหนือของรัฐฉานของพม่า และยังประกอบไปด้วยกลุ่มชาติพันธุ์ย่อยอีก 12 กลุ่ม

กลุ่มชีน (Chin) ที่มีตัวแทนมาลงนาม 3 คน ก็เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่ประกอบไปด้วยชาติพันธุ์ย่อยๆอีก 53 กลุ่ม และมีวัฒนธรรมที่แตกต่างกันไปด้วย

สาระรายละเอียดของ “ความตกลงปางหลวง”  คือ หนึ่ง ให้มีการแต่งตั้งตัวแทนของกลุ่มชาติพันธุ์เป็น “ที่ปรึกษาข้าหลวง” เกี่ยวกับพื้นที่รัฐชายแดนซึ่งเป็นพื้นที่ที่กลุ่มชาติพันธุ์อาศัยอยู่, สอง ยินยอมให้สมาชิกสภาสูงสุดแห่งประชาชนชาวเขาทำงานร่วมกับคณะกรรมการบริหารของพม่าในเรื่องการทหารและกิจการต่างประเทศ, สาม ที่ปรึกษาข้าหลวงและผู้ช่วยที่ปรึกษามีหน้าที่รับผิดชอบดินแดนของตนเอง, สี่ กำหนดรายละเอียดในการตั้งรัฐกะฉิ่น,  ห้า ประชากรในรัฐชายแดนต้องมีสิทธิเท่ากับประชากรในประเทศประชาธิปไตยอื่น ๆ, หก  รัฐฉาน รัฐชีน และรัฐกะชีนจะต้องมีอิสระทางการคลังของตนเอง

กล่าวโดยสรุป สาระสำคัญของ “ความตกลงปางหลวง”  คือ การให้หลักประกันต่างๆแก่กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ อันได้แก่ สิทธิในการตัดสินใจอย่างเป็นอิสระ มีตัวแทนทางการเมืองในรัฐบาลหลังประกาศเอกราชและมีความเสมอภาคในทางเศรษฐกิจ

หลัง “ความตกลงปางหลวง” ได้เริ่มมีการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นตั้งแต่เดือนเมษายน พ.ศ. 2490 และตัวแทนจากรัฐต่าง ๆแสดงความต้องการให้จัดตั้งสหพันธรัฐขึ้น และอย่างที่กล่าวไปแล้วว่า ระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ ในเดือนกรกฎาคม ออง ซานได้เสียชีวิตจากการถูกลอบสังหาร  รวมทั้งเจ้าฟ้าไทใหญ่ก็ถูกยิงเสียชีวิตด้วย นั่นคือ เจ้าฟ้าจ่ามทูน ผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีประจำเขตเทือกเขาในรัฐบาลขณะนั้น และเป็นหนึ่งในตัวแทนกลุ่มไทใหญ่ที่ร่วมลงนามใน “ความตกลงปางหลวง”                                                                             

                             

                                                                         

เจ้าฟ้าจ่ามทูน

ออง ซาน

การลอบสังหาร ออง ซานและเจ้าฟ้าจ่ามทูนและรัฐมนตรีอีกสามคนได้ก่อเกิดผลกระทบในการร่างรัฐธรรมนูญ   นั่นคือ เกิดความไม่ไว้วางใจจากกลุ่มชาติพันธุ์ต่อฝ่ายพม่า  ทำให้ต้องมีการบรรจุสิทธิในการถอนตัวของการรวมเป็นสหพันธรัฐ เพื่อลดแรงกดดันจากกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ และได้ระบุเป็นเงื่อนไขในรัฐธรรมนูญว่า สิทธิในการถอนตัวจะกระทำได้หลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญไปแล้ว 10 ปี และจะต้องได้เสียงสองในสามในสภาแห่งรัฐ และผู้นำรัฐกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆที่ต้องการจะถอนตัวต้องแจ้งให้ผู้นำของสหภาพพม่าทราบเพื่อดำเนินการลงประชามติ

ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญ กลุ่มชาติพันธุ์ที่มีสถานะเป็นรัฐ คือ รัฐฉาน (ไต) และรัฐกะยา ดังนั้น จึงมีเพียงสองรัฐนี้เท่านั้นที่มีสิทธิ์ถอนตัวตามรัฐธรรมนูญ ส่วนรัฐกะฉิ่นกับรัฐกะเหรี่ยงไม่ยอมเข้าร่วมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญนี้ตั้งแต่ต้น  ส่วนรัฐชีนไม่มีสิทธิ์ถอนตัว เพราะถูกกำหนดให้เป็นเขตปกครองพิเศษ ไม่มีสถานะเป็นรัฐตามรัฐธรรมนูญนี้ 

จากที่กล่าวไปข้างต้น จะพบว่า ผู้นำพม่าที่สามารถนำผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆมาตกลงร่วมกันได้ในเบื้องต้นคือ ออง ซาน  แต่เมื่อ ออง ซาน เสียชีวิตลง และ อู นุ ขึ้นมาเป็นผู้นำของกลุ่ม “สันนิบาตเสรีชนต่อต้านฟาสซิสต์”  และผู้นำในสภาร่างรัฐธรรมนูญ  ทำให้เกิดปัญหาความไว้วางใจระหว่างผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆกับผู้นำพม่า   พูดง่ายๆก็คือ ผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ไม่ไว้วางใจ อู นุ เท่ากับ ออง ซาน

จากบทความ An Overview of Burma's Ethnic Politics.                                                                                             Cultural Survival Quarterly Magazine, September 2000

และยิ่งหลังจากที่ อู นุ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีในเดือนมกราคม พ.ศ. 2491  รัฐบาลของ อู นุ กลับไม่ได้ให้ความสำคัญกับ “ความตกลงปางหลวง” ด้วย  ส่งผลให้กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ รวมทั้งกลุ่มคอมมิวนิสต์ และกลุ่มทหารจำนวนหนึ่ง จับอาวุธขึ้นต่อสู้เพี่อประกาศอิสรภาพ ไม่ขึ้นกับรัฐบาลชุดแรกที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2490   อีกทั้ง ยังมีกลุ่มจีนก๊กมินตั๋งที่ถูกตีหนีจากจีนแผ่นดินใหญ่มาตั้งหลักอยู่ทางตะวันออกของพม่าอีกด้วย

สถานการณ์ดังกล่าวได้นำไปสู่การเกิดสงครามกลางเมืองขึ้นในพม่า

ชาติพันธุ์ชนกลุ่มน้อยในพม่ามีจำนวนมากมายหลากหลายและมีความสลับซับซ้อนอย่างยิ่ง และผู้ที่ดูเหมือนจะสามารถประสานกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆได้อย่าง ออง ซานก็กลับถูกลอบสังหาร ผู้นำใหม่อย่าง อู นุ ก็ไม่ให้ความสำคัญกับข้อตกลงที่เกิดขึ้นระหว่าง ออง ซาน กับผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ และแม้กระทั่งผู้นำพม่าในปัจจุบันก็ดูจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวนี้ได้

พลเอก เจ้ายอดศึก ผู้นำกองทัพรัฐฉานภาคใต้คนปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม จากเงื่อนไขของสงครามกลางเมืองที่ทำให้ไม่สามารถจัดการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญได้นั้น ส่งผลให้ อู นุ เป็นนายกรัฐมนตรีพม่าเป็นเวลานานถึง 8 ปีกับ 160 วัน

แหล่งอ้างอิง: https://www.britannica.com/place/Myanmar/Since-independenc  ; พรพิมล ตรีโชติ. ชนกลุ่มน้อยกับรัฐบาลพม่า, 2542; อัคนี มูลเมฆ. รัฐฉาน:ประวัติศาสตร์และการปฏิวัติ, 2548; https://rpl.hds.harvard.edu/faq/panglong-agreement ; https://www.culturalsurvival.org/publications/cultural-survival-quarterly/overview-burmas-ethnic-politics  )