ก่อนเกิดการทำแผนที่สยาม (ตอนที่สามสิบหก):การปฏิบัติการสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่ของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์

วันที่ 25 พ.ย. 2564 เวลา 13:11 น.
ก่อนเกิดการทำแผนที่สยาม (ตอนที่สามสิบหก):การปฏิบัติการสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่ของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์
โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร                          

****************************

จากตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงการทำหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์ในการตรวจสอบการรั่วไหลของการเก็บภาษีอากร ซึ่งการพยายามจัดเก็บภาษีเข้าคลังให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการพัฒนาไปสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่

และสภาฯทั้งสองนี้ได้ตรวจพบการทุจริตภาษีของพระยาอาหารบริรักษ์ (นุช) ซึ่งเป็นหลานของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์

ในการตรวจสอบและพิจารณาพิพากษาคดีพระยาอาหารบริรักษ์นี้ ผู้เขียนมีประเด็นที่จะนำเสนอใหม่ที่แตกต่างจากที่ผ่านมาด้วย นั่นคือ โดยส่วนใหญ่แล้วจะเข้าใจว่า กรณีพระยาอาหารบริรักษ์นี้เป็นผลงานของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเท่านั้น โดยอ้างอิงความในพระราชหัตถเลขาที่พระราชทานไปยังกรมการศาล  และณัฐวุฒิ สุทธิสงครามได้ให้ความเห็นต่อท้ายพระราชหัตถเลขานี้ว่า “เมื่อ Council of State ปรึกษาพร้อมด้วยกรรมการศาลรับสั่งเห็นสมควรลงโทษแล้ว ก็ได้กราบทูลฯ..เพื่อทรงวินิจฉัย….”

และต่อจากข้อความของณัฐวุฒิก็ปรากฎพระราชหัตถเลขาที่เป็นพระบรมราชวินิจฉัยโดยมีความว่า “คำซึ่งเคาน์ซิลปรึกษาด้วยความอ้ายนุชอาหารบริรักษ์...ให้กำหนดโทษ..” นั้น  จากความเห็นของณัฐวุฒิและต่อด้วยพระราชหัตถเลขาฉบับดังกล่าว ทำให้ณัฐวุฒิสรุปว่า “เรื่องของอำนาจของ Council of State ที่ลงโทษเสนาบดีครั้งนี้ทำให้เสนาบดีอื่นและคนทั้งปวงเกรงอำนาจ Council of State มากและเป็นแบบฉบับให้คนทั้งปวงเกรงขามอำนาจขององคมนตรี ซึ่งมีอยู่ 12 ท่าน”  นั่นคือ การตรวจสอบและพิพากษาคดีพระยาอาหารฯเป็นผลงานของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเพียงองค์กรเดียว

แต่ถ้าพิจารณาพระราชหัตถเลขาที่ณัฐวุฒินำมาเรียงต่อ จะพบว่า มีพระราชหัตถเลขาอีกจำนวนหนึ่งที่ทรงพระราชทานไปยัง “กอมมิตตีกระลาการศาลชำระความกรมนา” 2 ฉบับ และถึง “กอมมิตตีชำระความกรมนา” 1 ฉบับ และอีกฉบับหนึ่งไม่ปรากฎนามหรือตำแหน่งผู้รับ แต่มีข้อความในพระราชหัตถเลขาว่า “ให้พระยากระสาป แชแมนกอมมิตตี ส่งที่รายอ้ายนุชอาหารบริรักษ์ที่มองซวยอัดจะมาเช่านี้ แต่เจ้าพนักงานผู้รับเงิน ณ หอรัษฎากรพิพัฒน์แล้วให้ว่ากล่าวราคาที่จะเช่ากันแลเก็บค่าเช่าต่อไป จึงจะถูกต้องด้วยพระราชบัญญัติที่ออกไว้แล้ว” การที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงใช้คำว่า “กอมมิตตีกระลาการศาลชำระความ” และกล่าวถึงพระยากษาปฯว่าเป็น “แชแมนกอมมติตี” และถ้าพิจารณาเนื้อความในพระราชหัตถเลขาจะพบว่า “แชแมนกอมมิตตี” และ “กอมมิตตี”  ทำหน้าที่ในการไต่สวนหาความจริงและกำหนดโทษและกราบบังคมทูลฯเพื่อให้มีพระบรมราชวินิจฉัย

ผู้เขียนเห็นว่า การใช้คำว่า “กอมมิตตี" และ “แชแมนกอมมิตตี” สะท้อนถึงบทบัญญัติลักษณะการทำงานและอำนาจหน้าที่ของสมาชิกสภาที่ปรึกษาในพระองค์มากกว่าจะเป็นสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

เพราะในพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลลลฯจะพบว่า ในข้อ 6 กล่าวไว้ว่า “ถ้าพระบาทสมเดจพระเจ้าแผ่นดินจะดำรัศสั่งที่ปฤกษา นายหนึ่งสองนายฤามากด้วยกันให้เปนกอมมิศสิอน คือ ข้าหลวงไปสืบราชการเรื่องใดเรื่องหนึ่งปรีวีเคาน์ซิลที่ปฤกษาในพระองค์ ซึ่งเปนผู้รับสั่ง ต้องไปสืบราชการในเรื่องนั้นจนสำเรจแล้ว ให้มีจดหมายข้อราชการทูลเกล้าฯถวายในพระบาทสมเดจพระเจ้าแผ่นดิน....”  และในข้อ 11 “ถ้าคราวใด พระบาทสมเดจพระเจ้าแผ่นดินดำรัศให้ที่ปฤษาราชการในพระองค์มากน้อยเท่าใด ประชุมกันเปนกอมมิตตี ปฤกษาสืบสวนข้าราชการ แลชำระความเรื่องหนึ่งเรื่องใดก็ดี ให้ผู้ที่ต้องประชุมนั้นจับฉลาก เลือกในพวกเดียวกัน ยกขึ้นเปนแชร์แมน คือหัวน่านายหนึ่ง แล้วประชุมปฤกษาราชการกันไป ตามธรรมเนียมเคาน์ซิลออฟสเตด”  อันหมายความว่า การประชุม “กอมมิตตี” สภาที่ปรึกษาในพระองค์นี้ให้ดำเนินไป “ธรรมเนียมเคาน์ซิลออฟสเตด” นั่นคือ ระเบียบวิธีการการดำเนินการประชุมที่ปรากฎในพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดตั้งแต่ข้อ 8-23  แต่มิได้หมายความว่า “กอมมิตตี” นี้เป็นส่วนหนึ่งของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เพราะในพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด ไม่ได้กำหนดให้มีการทำงานในลักษณะของ “กอมมิศสิอน”  และต่อมาถ้าพิจารณาในส่วนที่ “ว่าด้วย “กอมมิตตีออฟปรีวีเคาน์ซิล” ข้อ 15 “ถ้าพระบาทสมเดจพระเจ้าแผ่นดินจะดำรัศสั่งให้ที่ปฤกษาผู้ใดผู้หนึ่งเปนกอมมิตตีสืบราชการ แลชำระความเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ต้องมีอำนาจเหมือนศาลรับสั่งทุกประการ ถ้าผู้ที่ต้องคดีเข้าถึงในที่ประชุมแล้ว ให้แชร์แมนถามก่อน..”

จากที่กล่าวมานี้ แสดงให้เห็นว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงใช้สภาที่ปรึกษาในพระองค์ในการไต่สวนและพิพากษาคดีพระยาอาหารบริรักษ์ตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติฯ และที่ประชุม “กอมมิตตี” ในสภาที่ปรึกษาในพระองค์ได้ลงคะแนนเลือกพระยากษาปจนกิจโกศลเป็น “แชร์แมน” หรือประธานคณะ “กอมมิตตี”

ขณะเดียวกัน ถ้าพิจารณาความในข้อ 23 ในพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดที่ว่า “ถ้าพระบาทสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินมีพระราชประสงค์จะรับสั่งให้หาปรีวีเคาน์ซิลลอร์ คือ ที่ปฤกษาราชการในพระองค์ผู้เดียวก็ดี หลายคนก็ดี มาประชุมปฤกษาพร้อมกันเคาน์ซิลลอร์ออฟสเตดในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ซึ่งกำหนดในจดหมายเชิญในเรื่องนั้น ปรีวีเคาน์ซิลลอร์มีอำนาจที่จะพูดให้ยกข้อเติมข้อแก้ แลให้โวตจับฉลากได้เหมือนดังเปนเคาน์ซิลลอร์ออฟสเตดเอง (นั่นคือ มีสิทธิ์ในการออกความเห็นในการแก้ไขร่างข้อเสนอ  และมีสิทธิ์ลงคะแนนในที่ประชุมสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินได้ในการหามติในเรื่องที่ตนถูกเชิญมาเข้าประชุมกับสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน/ผู้เขียน)”

ดังนั้น ในกรณีคดีความพระยาอาหารบริรักษ์จึงเป็นผลงานของการทำงานร่วมกันระหว่างสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินที่เริ่มทำการตรวจสอบรายได้ที่ขาดส่งเข้าหอรัษฎากรพิพัฒน์ และในการไต่สวนและพิพากษคดีกระทำโดยพระยากษาปฯในฐานะที่เป็น “แชร์แมนกอมมิตตี” ที่ตั้งขึ้นในสภาที่ปรึกษาในพระองค์ และเข้าใจน่าจะมีประชุมปรึกษาหารือร่วมกันระหว่างสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและ “แชร์แมนกอมมิตตี”

และถ้าพิจารณาข้อมูลในวิกิพีเดียในกรณี “พระปรีชากลการ”  จะข้อความตอนหนึ่งกล่าวว่า “การพิจารณาคดีพระยาอาหารบริรักษ์(นุช) ซึ่งเป็นญาติสนิทของสมเด็จเจ้าพระยาฯ โดยคดีนี้ พระยากระสาปนกิจโกศล (โหมด อมาตยกุล) และพระยาเจริญราชไมตรี และหลวงพิจารณ์จักรกิจหรือในเวลาต่อมาคือพระยาเพชรพิชัย น้องชายของพระปรีชากลการ ทั้ง 3 ท่านซึ่งเป็นคนในตระกูลอมาตยกุลได้รับโปรดเกล้าฯ ให้เป็นตุลาการชำระคดีความการทุจริต จนในที่สุดก็ได้ตัดสินโทษพระยาอาหารบริรักษ์(นุช)”  ซึ่งการกล่าวว่า พระยากษาปฯเป็นหนึ่งในตุลาการชำระคดีนั้นเป็นที่เข้าใจได้ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า พระยากษาปฯได้รับเลือกจาก “กอมมิตตี” ให้เป็น “แชร์แมน” ดังปรากฏข้อความในพระราชหัตถเลขา แต่อีกสองชื่อ คือ พระยาเจริญราชไมตรีและหลวงพิจารณ์จักรกิจ (พระยาเพชรพิชัย) นั้นผู้เขียนไม่พบแหล่งข้อมูลที่กล่าวถึงบทบาทของสองท่านนี้ในคดีพระยาอาหารฯตามที่วิกิพีเดียได้กล่าวไว้

แต่ถ้าไปดูรายรายชื่อผู้ได้รับแต่งตั้งให้เป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาในพระองค์ พ.ศ. 2417 จะพบชื่อของหลวงวิจารณ์จักรกิจและพระยาเจริญราชไมตรีเป็นหนึ่งใน 49 สมาชิกสภาที่ปรึกษาในพระองค์ ส่วนพระยากษาปฯนั้นได้รับแต่งตั้งให้เป็นของทั้งสองสภา

ดังนั้น จึงสันนิษฐานได้ว่า หลังจากสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินได้ตรวจสอบการขาดรายได้ของหอรัษฎากรพิพัฒน์ในส่วนของกรมนาแล้ว ได้ทูลฯเกล้าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ ต่อจากนั้น พระองค์ได้ทรงเลือกปรึกษาบุคคลทั้งสามในสภาที่ปรึกษาในพระองค์ และได้ตั้งเป็นคณะทำงานหรือ “กอมมิศสิอน” ขึ้น และคณะทำงานก็ได้เลือกพระยากษาปฯเป็น “ประธาน” หรือ “แชร์แมน” นั่นเอง

ดังนั้น ความน่าเกรงขามต่อเสนาบดีอื่นๆและผู้คนทั่วไปจึงไม่ได้จำกัดอยู่แต่เฉพาะสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินดังที่ณัฐวุฒิได้กล่าวไว้ แต่รวมถึงสภาที่ปรึกษาในพระองค์ด้วย มิเช่นนั้นแล้ว ในเหตุการณ์วิกฤตการณ์วังหน้า เมื่อสมเด็จเจ้าพระยาฯได้ต่อรองกับพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯผ่านกงสุลฝรั่งเศสโดยชี้ให้เห็นว่า สาเหตุของวิกฤตการณ์วังหน้ามีต้นตอมาจากสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์ และเรียกร้องให้พระองค์ยกเลิกหน่วยงานทั้งสองนี้ ดังจะได้กล่าวในส่วนของวิกฤตการณ์วังหน้าในโอกาสต่อไป

(แหล่งอ้างอิง: ณัฐวุฒิ สุทธิสงคราม, สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) เล่ม 1, (กรุงเทพฯ: สร้างสรรค์บุ๊คส์: 2551);  “พระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิล” ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน; พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตต คือ ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน; พระปรีชากลการ (สำอาง อมาตยกุล) https://th.wikipedia.org/wiki/พระปรีชากลการ_(สำอาง_อมาตยกุล) )