ก่อนเกิดการทำแผนที่สยาม (ตอนที่สามสิบห้า): การปฏิบัติการสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่ของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

****************

หลังจากที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงวางระเบียบสำหรับปรับปรุงการคลังของประเทศตามพระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ไปแล้วในปี พ.ศ. 2416 ทรงพระราชดำริว่า การภาษีอากรอันเป็นเงินผลประโยชน์ก้อนใหญ่สำหรับใช้จ่ายในราชการ ทนุบำรุงบ้านเมือง และใช้จ่ายเป็นเบี้ยหวัดเงินเดือนข้าราชการฝ่ายทหารและพลเรือนนั้น พระคลังมหาสมบัติยังจัดไม่รัดกุมเป็นระเบียบเรียบร้อย เงินผลประโยชน์ของรัฐบาลยังกระจัดกระจาย ตกค้างอยู่กับเจ้าภาษีนายอากรเป็นจำนวนมาก เป็นเหตุให้เงินยังไม่พอใช้จ่ายในราชการ และทนุบำรุงบ้านเมืองให้สมดุลย์ จึงทรงปรึกษากับสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หรือเคาน์ซิลเลอร์ ออฟ สเตด ( Councillors of State) พร้อมด้วยคณะเสนาบดี

ปรากฏว่า “พระราชบัญญัติมีผลบังคับใช้ได้แต่เพียงภายในกรมพระคลังมหาสมบัติเท่านั้น ส่วนกรมพระกลาโหมและกรมพระคลังยังมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีที่ขึ้นในกรมของตนอยู่ และเนื่องจากกรมทั้งสองเป็นกรมใหญ่ มีภาษีอากรขึ้นมา พระองค์จึงยังไม่เข้าไปเกี่ยวข้อง แต่ทรงหันไปจัดการกับกรมนาก่อนด้วยเหตุว่า ‘กรมนานั้นรู้ง่ายเข้าออกจากประเทศเท่าใด มีจำนวนชัดเจนอยู่ที่โรงภาษี’” จึงทรงมีพระบรมราชโองการให้สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินที่ตั้งขึ้นเมื่อเดือนมิถุนายนและผ่านพิธีสาบานตนในวันที่ 14 เดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2417 ได้ดำเนินการตรวจสอบโดยทันที

เมื่อสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเข้าทำการตรวจสอบโดยอ้างการจัดระเบียบการเก็บค่านาใหม่ เสนาบดีกรมนาได้ปฏิเสธโดยให้เหตุผลตามสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ว่า ระเบียบใหม่ไม่เหมาะสมในการปฏิบัติจริงๆ และไม่ส่งเงินค่านาให้แก่หอรัษฎากรพิพัฒน์ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯจึงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯให้ชำระสอบบัญชีเงินค่านา พบว่า ระหว่าง พ.ศ. 2411-13 กรมนาส่งเงินให้กรมพระคลังน้อยกว่าบัญชีถึง 6,775 ชั่ง [542,000 บาท]

โดยเสนาบดีกรมนานำเงินไปใช้ส่วนตัว เช่น ยืมค่านาไปค้าขายปีละ 200-300 ชั่ง [16,000-24,000 บาท] เอาไปซื้อฝ้าย 2,000 ชั่ง [160,000 บาท] ทั้งนำข้าวเปลือกในฉางหลวงไปกำนัลท่านผู้หญิงพัน ภริยาสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ปีละ 70-90 เกวียน [70,000-90,000 กิโล] และนำข้าวสารไปให้สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์อีกปีละ 11-13 เกวียน [11,000-13,000 กิโล] (ดู รัชกาลที่ 5 รับสั่งตรวจบัญชี พบ “กรมนา” คอร์รัปชั่น วันอังคารที่ 12 มกราคม พ.ศ.2564 https://www.silpa-mag.com/history/article_22249)

ผู้ที่เป็นเสนาบดีกรมนาขณะนั้นคือ พระยาอาหารบริรักษ์ (นุช) หลานสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ที่สมเด็จเจ้าพระยาฯได้ตั้งให้ดำรงตำแหน่งนี้หลังที่ได้เป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน อีกทั้งพระยาอาหารบริรักษ์ยังเป็นผู้ดูแลการต้มฝิ่นขาย และเก็บเงินภาษีร้อยชักสามให้กับสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ด้วย มีผู้สันนิษฐานว่า สาเหตุที่พระยาอาหารบริรักษ์ไม่ยอมส่งเงินเข้าหอรัษฎากรพิพัฒน์ก็เพราะ “เห็นว่าตนเป็นลูกน้องสมเด็จเจ้าพระยาฯ ก็ได้ใจขัดขืน”

คดีความนี้ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงกำชับให้กรมการศาลทำหน้าที่อย่างเคร่งครัดตรงไปตรงมาโดยมิต้องเกรงกลัวและเกรงใจผู้ใดแต่ให้ถือความยุติธรรมเป็นสำคัญ และเพื่อให้เป็นตัวอย่างการลงโทษต่อผู้ที่กระทำผิดฉ้อราษฎร์บังหลวง ดังความในพระราชหัตถเลขาพระราชทานแก่กรมการศาล กรมพระนครบาลว่า “จดหมายมายังกรมการศาลรับสั่ง ซึ่งชำระความกรมพระนครบาลด้วย การซึ่งตั้งตระลาการมาให้ชำระความครั้งนี้ เพราะประสงค์จะให้เป็นการใหญ่การจริง คนทั้งปวงยังไม่ทราบว่า ข้าพเจ้าจะจัดการต่างๆนั้น จะเอาอย่างไร จะเอาเป็นการจริงหรือจะเอาเป็นการอาลุ่มอาหล่วย ก็แต่การทั้งปวงซึ่งจะทำต่อไปนั้น

ข้าพจ้าอยากจะให้เป็นการจริงเต็มที่ทุกอย่าง เพราะเห็นว่าการสิ่งไรที่ไม่จริงแล้วคงจะเสียปลายมือ จึงได้จัดท่านเคาน์ซิลลอร์ ออฟ สเตด ซึ่งเป็นผู้รู้น้ำใจแลความคิดของข้าพเจ้า ให้มาเป็นตระลาการด้วย เพราะประสงค์จะให้การนั้นแข็งแรงจริงๆ แลได้ทำกฎหมายสำหรับตัวตระลาการออกมาด้วยนั้น เพราะประสงค์จะให้เป็นราวเดินไปตามทางจะได้ไม่เป็นการอาลุ่มอาหล่วย...จึ่งได้มีจดหมายมาให้ตระลาการทั้งปวงทราบว่า อย่าให้เป็นการขัดข้องรังเกียจด้วยเรื่องนี้กลัวจะถูกกระทบกระทั่งข้า...หรือจะรังเกียจว่าข้างในรับธุระความรายนั้นรายนี้ก็ขออย่าให้มีความรังเกียจเลย เพราะถึงจะรับจริง ก็พูดกับข้าพเจ้าไม่ได้เป็นแน่ คงจะขอความนั้นให้เป็นไปตามยุติธรรมทุกประการ

ข้าพเจ้าไม่ได้คิดหาอำนาจร้อนๆ คือมีคนนับถือกลัวเกรงมากเพราะมีอำนาจที่จะลงโทษได้..หมายจะหาอำนาจให้ยั่งยืน โดยความยุติธรรมจริงๆ ขอให้ตระลาการทั้งปวงยึดเอาจดหมายนี้เป็นสำคัญ ว่าเป็นคำสั่งให้ทำจริงๆ จึ่งต้องทำไม่เกรงใจ อย่าถือว่าเป็นแต่แกล้งทรงออกมาอย่างนั้นเองดอก ถ้าทำเข้าคงจะเป็นที่ขัดเคือง...การเรื่องนี้ขอให้ขาด...เมื่อตระลาการถือว่าในตัวข้าพเจ้าไม่ต้องเกรงอกเกรงใจแล้ว ที่อื่นๆควรจะต้องไม่เป็นที่เกรงใจเหมือนกัน...”

คุณลักษณะสำคัญของความเป็นรัฐสมัยใหม่

จากนั้นได้มีการตัดสินลงโทษให้จำคุกพระยาอาหารบริรักษ์ 12 ปีและเสมียนตราที่ร่วมยักยอกฉ้อเงินแผ่นดินอีก 2 คน (หลวงสนิทสมบัติ [หนู] และขุนรุดอักษร [ทวด]) คนละ 8 ปี และให้เฆี่ยนและถูกถอดจากตำแหน่ง (อย่างไรก็ตามมีผู้ให้ข้อมูลอีกกระแสหนึ่งว่า สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ได้ทำหนังสือกราบบังคมทูลขอพระราชทานอภัยโทษ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงยกโทษจำคุกให้ แต่ไม่ให้กลับมารับราชการอีก” ดู รัชกาลที่ 5 รับสั่งตรวจบัญชี พบ “กรมนา” คอร์รัปชั่น วันอังคารที่ 12 มกราคม พ.ศ.2564 https://www.silpa-mag.com/history/article_22249)

คดีนี้ถือเป็นคดีตัวอย่างและเป็นผลงานสำคัญในการปฏิบัติหน้าที่ตรวจสอบข้าราชการและทำหน้าที่ขององค์กรใหม่ทางการเมืองทั้งสอง นั่นคือ สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์ ซึ่งเป็นองค์กรสถาบันทางการเมืองที่ตั้งขึ้นมาได้เพียงไม่กี่เดือน และยังเป็นการบังคับใช้กฎหมายเพื่อให้สามารถเก็บรายได้เข้าหอรัษฎากรพิพัฒน์ที่เป็นหน่วยการทางการคลังที่เพิ่งตั้งขึ้นมาเพียงหนึ่งปี รักษารายได้ของแผ่นดินมิให้รั่วไหลและเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการปฏิรูประบบการคลังที่เมื่อบูรณาการร่วมกับการปฏิรูปด้านอื่นๆแล้ว จะนำไปสู่การพัฒนาการจากรัฐจารีตไปสู่รัฐสมัยใหม่ และแน่นอนคดีดังกล่าวนี้ก็เป็นการต่อสู้เพื่อปรับสมการสัมพันธภาพลดทอนอำนาจของฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯและขุนนางในเครือข่ายพร้อมๆกันไปอีกด้วย

(แหล่งอ้างอิง: ชลธิชา บุนนาค, การเสื่อมอำนาจทางการเมืองของขุนนางในสมัยรัชกาลที่ 5 (พ.ศ 2416-2435): ศึกษากรณีขุนนางตระกูลบุนนาค; ณัฐวุฒิ สุทธิสงคราม, สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) เล่ม 1; พระราชหัตถเลขาพระราชทานแก่กรมการศาล กรมพระนครบาล ใน ณัฐวุฒิ สุทธิสงคราม, สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) เล่ม 1).