ก่อนเกิดการทำแผนที่สยาม (ตอนที่สามสิบสี่): ที่มาและตัวแบบของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาส่วนพระองค์ พ.ศ. 2417 และการเริ่มต้นการออกกฎหมายเลิกทาส

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

*************

จากตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นว่า มีความเป็นไปได้ที่การออกแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 จะได้รับอิทธิพลจาก Radd van State ดังที่มีผู้สันนิษฐานไว้ว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว น่าจะทรงได้รับแนวความคิดการจัดตั้งองค์กรดังกล่าวมาจากประเทศในยุโรป โดยเฉพาะอังกฤษ ฝรั่งเศส และเนเธอร์แลนด์ โดยในกรณีของอังกฤษและฝรั่งเศส มีการพบหลักฐานเอกสารแปลเกี่ยวกับระบบการเมืองการปกครองและระบบกฎหมายของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส ซึ่งแปลโดยพระยาภาสกรวงศ์และนายเฮนรี อลาบาสเตอร์

ส่วนในกรณีของเนเธอร์แลนด์นั้น มีการสันนิษฐานพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ เสด็จทอดพระเนตรและเยี่ยมชมการทำงานของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินที่เมืองเบตาเวีย ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งขณะนั้นอยู่ภายใต้การปกครองของฮอลันดา ระหว่างการเสด็จประพาสต่างประเทศครั้งแรก พ.ศ. 2414 ส่วนในความเห็นของผู้เขียนเห็นว่า การออกแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 ได้รับอิทธิพลทางความคิดจากทั้ง Radd van State และวิวัฒนาการของสภาของอังกฤษ ดังที่ได้อธิบายให้เหตุผลไปข้างต้น

ขณะเดียวกันก็มีผู้สันนิษฐานไว้อีกด้วยว่า การจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 น่าจะได้รับอิทธิพลจากฝรั่งเศสด้วย ดังที่มีการพบหลักฐานเอกสารการแปลของพระยาภาสกรวงศ์และนายเฮนรี อลาบาสเตอร์ แต่จากการศึกษาเกี่ยวกับสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ของฝรั่งเศส พบว่า ได้มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาฯ เพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่พระมหากษัตริย์ในด้านออกกฎหมายการบริหาร การคลังและการพิจารณาพิพากษาคดี และอำนาจหน้าที่อันหลังนี้ถือเป็นการดึงอำนาจพิจารณาคดีมาจากศาลที่มีขุนนางผู้ใหญ่มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาท เมื่อเทียบกับอำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 จะไม่พบว่า สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีแต่อย่างใด

แต่จะไปพบได้ในสภาที่ปรึกษาส่วนพระองค์ (ปรีวีเคาน์ซิล) ส่วนอำนาจในการตรากฎหมายนั้นเป็นอำนาจหน้าที่ที่ปรากฎในสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในแบบของอังกฤษและฝรั่งเศส

ผู้เขียนมีความเห็นว่า การออกแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 ได้รับอิทธิพลทางความคิดจากทั้ง Radd van State และวิวัฒนาการของสภาของอังกฤษ ดังที่ได้อธิบายให้เหตุผลไปในตอนก่อนๆ ส่วนในกรณีของอิทธิพลจากสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของฝรั่งเศสนั้นจะพบได้ในการกำหนดส่วนหนึ่งของอำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาในพระองค์ พ.ศ. 2417

สภาที่ปรึกษาในพระองค์หรือ “ปรีวี เคาน์ซิลลอร์” ที่จัดตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2417 เมื่อเปรียบเทียบกับ “Privy Council” ของอังกฤษ จะพบว่า สภาที่ปรึกษาในพระองค์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้ง พ.ศ. 2417 เป็นไปตามหลักการของสภาที่ปรึกษาในพระองค์ของอังกฤษ นั่นคือ จากเงื่อนไขความเป็นจริงในทางปฏิบัติ ไม่มีพระมหากษัตริย์พระองค์ใดจะสามารถล่วงรู้ทุกสิ่งทุกอย่างได้ ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งมอบหมายหรือการตัดสินใจ พระองค์จึงจำเป็นต้องมี “ที่ปรึกษา” ที่เป็นบุคคลที่มีสติปัญญาอย่างยิ่ง มีประสบการณ์และฉลาดสุขุมรอบคอบ ที่พระองค์จะสามารถไว้วางใจและพึ่งพาได้ โดยที่ปรึกษาจะทำหน้าที่ให้ข้อมูล คำแนะนำ ประสานงานร่วมมือ และในหลายกรณีจะให้การตัดสินใจด้วย ซึ่งในกรณีสภาที่ปรึกษาในพระองค์จะทำหน้าที่ตัดสินใจ จะต้องกระทำผ่านการลงคะแนนเสียงโดยใช้หลักเสียงข้างมาก

ส่วนอำนาจหน้าที่ในข้อ 15-18 ในพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลได้ให้อำนาจหน้าที่สมาชิกสภาที่ปรึกษาในพระองค์ในการหาความจริงจะมีอำนาจในการไต่สวนเหมือนศาลโดยทำงานเป็นคณะกรรมการนั้น น่าจะได้รับอิทธิพลจากสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของฝรั่งเศสในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น

อนึ่ง การที่สภาที่ปรึกษาในพระองค์มีอำนาจหน้าที่ประดุจศาลในการไต่สวนพิพากษาชี้ขาดคดีความนี้เป็นส่วนหนึ่งของการออกแบบสภาที่ปรึกษาในพระองค์ตามแบบฝรั่งเศสดังที่ได้กล่าวไปแล้ว และการใช้คำว่า “กอมมิศสิอน” ตามการออกเสียงในภาษาฝรั่งเศสก็ยิ่งยืนยันอิทธิพลของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของฝรั่งเศสที่มีต่อการออกแบบสภาที่ปรึกษาในพระองค์ พ.ศ. 2417

นอกจากนี้ ภาระหน้าที่อีกประการหนึ่งของสภาที่ปรึกษาในพระองค์ พ.ศ. 2417 คือการสืบสวนหาความจริงต่างพระเนตรเกี่ยวกับปัญหาความเดือดร้อนของราษฎร พระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการ หรือมีผู้ร้องเรียนฎีกามา ซึ่งในแง่นี้ ทำให้อำนาจและภาระหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาในพระองค์กลับไปคล้ายกับสำนักผู้ตรวจการแผ่นดิน (judicial ombudsman/ Justitie-Ombusman) ของสวีเดนที่ถูกบัญญัติขึ้นอย่างเป็นทางการครั้งแรกครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1809 หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่นำไปสู่รูปแบบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ เพราะผู้ตรวจการแผ่นดินของสวีเดนมีหน้าที่ให้หลักประกันความยุติธรรมแก่พลเมืองและข้าราชการ ในกรณีที่มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างรุนแรงเกินไปหรือเกิดจากความผิดพลาดของข้าราชการที่ทำให้เกิดความอยุติธรรม

ตำแหน่งดังกล่าวนี้มีความสำคัญมากขึ้นเมื่อระบบราชการเติบโตขยายตัว และต่อมาตำแหน่งดังกล่าวนี้ได้กลายเป็นต้นแบบให้กับประเทศอื่นๆในสแกนดิเนเวียและในอีกหลายประเทศในศตวรรษที่ยี่สิบ โดยรัฐสภาจะเป็นผู้เลือกผู้ตรวจการแผ่นดิน โดยผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวนี้มีความเป็นอิสระ แต่ไม่มีอำนาจบังคับใช้กฎหมาย แต่อยู่ในสถานะที่จะใช้การโน้มน้าวและนำกรณีปัญหาต่างๆไปสู่สาธารณะซึ่งจะมีผลกระทบอย่างยิ่งยวด และถ้าถึงที่สุด ผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งรัฐสภานี้ก็สามารถนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของศาลได้

ขณะเดียวกัน เมื่อสภาที่ปรึกษาในพระองค์มีอำนาจหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของราษฎร พระบรมวงศานุวงศ์ และข้าราชการ หรือมีผู้ร้องเรียนฎีกา ถือเป็นกลไกในการป้องกันและป้องปรามการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงที่จะเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจอิทธิพลของขุนนาง ซึ่งจะเป็นการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์และฝ่ายกรมพระราชวังบวรวิไชยชาญด้วย ในแง่นี้ ไม่ต่างจากการที่สภาที่ปรึกษาในพระองค์ของอังกฤษถือกำเนิดขึ้นมาเพื่อทำให้พระมหากษัตริย์ไม่ต้องตกอยู่ภายใต้อำนาจอิทธิพลของเหล่าขุนนางและเจ้าของที่ดิน ในทำนองเดียวกันกับที่สภาที่ปรึกษาในพระองค์ของอังกฤษเป็นการแสดงออกถึงความเป็นราชาธิปไตย

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า เป้าหมายในการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและที่ปรึกษาในพระองค์คือ การดึงอำนาจนิติบัญญัติในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายรัฐ รวมทั้งการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจของทั้งพระมหากษัตริย์ก็ดี ขุนนางก็ดี และรวมทั้งราษฎรด้วย เป็นการจัดตั้งองค์กรนิติบัญญัติที่แยกออกจากอำนาจบริหาร ซึ่งอาจจะมองว่าเป็นจุดเริ่มต้นของรัฐสภาตามการตีความตามสมมุติฐานที่สองของผู้เขียนที่ได้กล่าวไปในตอนที่แล้ว หรือเป็นเพียงการดึงอำนาจนิติบัญญัติออกมากจากฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์เท่านั้นตามการตีความในสมมุติฐานแรก โดยอาจจะรวบอำนาจนิติบัญญัติกับบริหารเข้าด้วยกันภายใต้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ

ขณะเดียวกัน การพยายามดึงอำนาจกลับคืนมาที่พระมหากษัตริย์นี้ก็แยกไม่ออกจากการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินให้ทันสมัยและมีประสิทธิภาพมากขึ้นตามแนวทางของตะวันตกด้วย โดยการจัดตั้ง Council of State และ Privy Council ขึ้น ดังจะเห็นได้จากภารกิจแรกหลังจากพิธีถวายสัตย์วันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2417 สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินได้ลงมติให้มีการตรา “พระราชบัญญัติพิกัดเกษียณลูกทาสลูกไทย” ในวันที่ 21 สิงหาคม พ.ศ. 2417

สาระสำคัญคือ การแก้พิกัดค่าตัวทาสใหม่ โดยให้ลดค่าตัวทาสลงตั้งแต่อายุ 8 ขวบ จนกระทั้งหมดค่าตัวเมื่ออายุได้ 20 ปี พออายุได้ 21 ปี ผู้นั้นก็จะเป็นอิสระ มีผลกับทาสที่เกิดตั้งแต่ปี พ.ศ. 2411 เป็นต้นมา และห้ามมิให้มีการซื้อขายบุคคลที่มีอายุมากกว่า 20 ปีเป็นทาสอีก ถือเป็นจุดเริ่มต้นในการแก้ปัญหาการกดขี่และสร้างความเสมอภาคของผู้คน อีกทั้งยังนับเป็นการต่อยอดจากนโยบายการเลิกทาสที่เกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าฯ ด้วย นั่นคือ “ประกาศพระราชบัญญัติเรื่องผัวขายเมีย บิดามารดาขายบุตร” พ.ศ. 2410 ที่กำหนดลักษณะของผู้ที่จะถูกขายเป็นทาสให้เป็นธรรมยิ่งขึ้น และให้ยกเลิกกฎหมายเดิมที่ให้สิทธิบิดา มารดา และสามีในการขายบุตรและภรรยา และตราพระราชบัญญัติใหม่ให้การซื้อขายทาสเป็นไปด้วยความยินยอมของเจ้าตัวที่จะถูกขายเป็นทาสเท่านั้น

(แหล่งอ้างอิง: รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน; เอกสารจดหมายเหตุ ร. 5 หมายเลข 144/2 อ้างใน จาตุรงค์ รอดกำเนิด, แนวความคิดทางกฎหมายปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, (วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต, คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2549I); “ประวัติการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State)”

วารสารกฎหมายปกครอง ฉบับ 125 ปี สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เล่ม 18 ตอน 3 (2542), หน้า 8-9 อ้างใน จาตุรงค์ รอดกำเนิด, แนวความคิดทางกฎหมายปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, 145; Franklin D. Scott, Sweden: The Nation’s History, the Swedish American Historical Society, (Dexter, Michigan: University of Minnesota: 1983), 298; ๒๙๔. ประกาศพระราชบัญญัติเรื่องผัวขายเมีย บิดามารดาขายบุตร” วันที่ ๒๑ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๑๐” อ้างใน พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระราชหัตถเลขาในพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว)