ก่อนเกิดการทำแผนที่สยาม (ตอนที่สามสิบสอง): อำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาทั้งสองและที่มาของ Council of State

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

**************

ในการดึงอำนาจนิติบัญญัติจากฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯและฝ่ายวังหน้า (กรมพระราชวังบวรวิไชยชาญ) และปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่เพื่อเตรียมรับมือกับการแทรกแซงของมหาอำนาจตะวันตก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดตั้งองค์กรสถาบันทางการเมืองที่จะเป็นผู้ใช้อำนาจนี้อย่างเป็นทางการขึ้น โดยทรงโปรดเกล้าฯให้มีพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาทั้งสองขึ้นเมื่อวันที่ 14 มิถุนายน พ.ศ. 2417 อันได้แก่ พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดหรือสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน และพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลลอร์หรือที่ปรึกษาในพระองค์ ซึ่งการตั้งองค์กรสถาบันทางการเมืองทั้งสองนี้โดยใช้กำกับตามด้วยภาษาอังกฤษย่อมสะท้อนถึงการได้รับอิทธิพลจากความรู้ทางการเมืองการปกครองของตะวันตก

สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่สำคัญสามประการอันคือ

หนึ่ง การตรากฎหมาย และหากเป็นเรื่องสำคัญ สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจะต้องปรึกษาและได้รับความเห็นชอบจากเสนาบดีร่วมกับสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินด้วย

สอง ตรวจสอบถ่วงดุลการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ไม่ให้เกิดความอยุติธรรมและสร้างความเดือดร้อนให้กับราษฎร โดยเฉพาะการจัดเก็บภาษีอากร ดังปรากฎในพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ว่า

“การใดๆที่พระเจ้าแผ่นดินทรงพระราชดำริห์ เปนการไม่ต้องด้วยยุติธรรม ราษฎรจะได้รับความเดือดร้อน มีแต่จะเร่งเอาเงินแก่ราษฎรทั้งแผ่นดินเปนต้น จนถึงการใดๆเลกๆน้อยๆจนถึงพระราชบัญญัติ พิกัด อากร ขนอน ตลาดเปนที่สุด ที่เปนฝ่ายข้างเคาน์ซิลจะขัดอำนาถพระเจ้าแผ่นดิน ก็เจ้าแผ่นดินคนเดียว แล้วก็มีเคาน์ซิลบีบคั้นอยู่ดังนี้ ถึงจะมีอำนาถสักเท่าใด จะทำการผิดๆคดๆโกงๆไปก็ไม่มากนัก”

สาม ตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของข้าราการและการกระทำของราษฎรไม่ให้คดโกงต่อพระเจ้าแผ่นดิน ประเทศและราษฎรทั่วไป ดังปรากฎในพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ว่า

“ก็ฝ่ายอื่น คนซึ่งเปนราชการก็ดี มิได้เป็นราชการก็ดี เคาน์ซิลก็ต้องมีอำนาถที่จะขัดขวาง ปฤกษาการ บังคับการ ตามซึ่งเหนชอบโดยยุติธรรม อย่าให้คดๆโกงๆต่อเจ้าแผ่นดินได้เหมือนกัน คือ การใดๆซึ่งเปนอยู่แล้วก็ดี ฤาการที่จะมีผู้คิดต่อไปภายน่า เคาน์ซิลก็ต้องมีอำนาถจะตรวจตราดูการข้อนั้น ถ้าเหนขัดขวางไม่ถูกต้องไม่เปนคุณแก่แผ่นดินไม่เปนคุณแก่พระเจ้าแผ่นดินไม่เปนคุณแก่ราษฎรทั่วไป ก็จะต้องคัดค้านว่ากล่าวได้เตมอำนาททีเดียว”

โดยส่วนใหญ่ อำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจึงไม่ต่างจากอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาในปัจจุบัน แต่ก็มีอำนาจบางอย่างที่แตกต่างไปจากรัฐสภาปัจจุบันด้วย (ดังที่จะได้กล่าวในตอนต่อไป) ขณะเดียวกัน สภาที่ปรึกษาราชกาแผ่นดินแตกต่างจากรัฐสภาปัจจุบันตรงที่สมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่มาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์

โครงสร้างและหลักการในการประชุมสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน คือ พระมหากษัตริย์เป็นประธานสภาฯโดยตำแหน่ง และจะเสด็จมาประชุมหรือไม่ก็ได้ ในกรณีที่ไม่เสด็จมาประชุม จะพระราชทานพระราชหัตถเลขาเข้าที่ประชุมก็ได้ สมาชิกสภามีจำนวนอย่างน้อย 10 คนขึ้นไปแต่ไม่เกิน 20 คน โดยพระมหากษัตริย์ทรงตั้งจากพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการที่มีตระกูลและผู้มีสติปัญญาว่องไวเฉียบแหลมรอบรู้ในราชกิจการต่างๆที่มีชื่อเสียงปรากฎ

นอกจากนี้ พระมหากษัตริย์จะทรงเลือกพระบรมวงศานุวงศ์ต่างกรมให้เป็นสมาชิกสภาฯได้อีก 6 พระองค์ ให้สมาชิกสภาฯที่รวมพระบรมวงศานุวงศ์ 6 พระองค์เลือกบุคคลใดบุคคลหนึ่งใน 20 คน (นั่นคือ ไม่รวมพระบรมวงศานุวงศ์ 6 พระองค์)

ในที่ประชุมสภาเป็นรองประธานสภาฯ แล้วเสนอชื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงเห็นชอบ และรองประธานสภาฯจะทำหน้าที่อำนาจแทนประธานสภาฯและมีอำนาจสิทธิ์ขาดในกรณีที่ประธานสภาฯไม่เข้าประชุม ที่ประชุมสามารถถอดถอนสมาชิกคนใดคนหนึ่งออกได้ หากมีผู้ลงชื่อตั้งแต่หกคนขึ้นไป และผู้ตัดสินคือ ประธานสภาฯ อันได้แก่ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว วาระในการดำรงตำแหน่งคือ 5 ปี และผู้ที่จะเป็นสมาชิกได้จะต้องสาบานตนก่อนเท่านั้น แต่ไม่ได้มีการกำหนดโทษผู้ไม่เข้าประชุมแต่อย่างใด

กระบวนการตัดสินใจ: ในการประชุมให้ถือว่าทุกคนเสมอภาคในการออกความเห็นไม่ว่าจะมีสถานะตำแหน่งและอาวุโสที่แตกต่างกันก็ตาม พระมหากษัตริย์ทำหน้าที่ประธานในที่ประชุมจะวางตัวเป็นกลาง ในการได้มาซึ่งมติของที่ประชุม หากไม่เห็นพ้องกัน ให้ใช้วิธีการลงคะแนนเสียงตัดสินโดยใช้หลักเสียงข้างมากปกติ ถ้าเท่ากัน ส่งเรื่องให้ประธานตัดสิน

ในส่วนของสภาที่ปรึกษาในพระองค์หรือ “ปรีวีเคาน์ซิล” ทำหน้าที่ในการสืบสวนหาความจริงต่างพระเนตรพระกรรณเกี่ยวกับปัญหาความเดือดร้อนของราษฎร พระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการ หรือมีผู้ร้องเรียนฎีกามา โดยพระมหากษัตริย์จะตั้งคณะทำงานในเรื่องหนึ่งขึ้น ซึ่งจะทำงานคล้ายคณะกรรมาธิการ ผู้ที่ได้รับมอบหมายในการหาความจริงจะมีอำนาจในการไต่สวนเหมือนศาล และเมื่อได้ความจริงแล้ว ให้นำมาเข้าที่ประชุมคณะทำงานเพื่อสรุปความ และเมื่อทราบและได้ความจริงที่แน่นอนของเรื่องที่สำคัญนั้นๆแล้ว ให้กราบบังคมทูลโดยเร็ว หากปิดบังหรือล่าช้า จะมีความผิด ในการประชุมองค์คณะ จะทำอย่างเปิดเผยให้ “คนทั้งปวง” มาฟังหรือเป็นการลับก็ได้ แต่ในการประชุมลับจะห้ามเสนาบดีและสมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินไม่ได้

นอกจากนี้ สมาชิกสภาฯยังทำหน้าที่เสาะหาคนรุ่นหนุ่มที่มีความสามารถ สติปัญญาเฉียบแหลมและจงรักภักดีให้เข้ารับราชการด้วย

สมาชิกสภาที่ปรึกษาในพระองค์มาจากการคัดเลือกของพระมหากษัตริย์จากพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการ มีจำนวนเท่าใดก็ได้ และต้องรับตำแหน่งจนสิ้นรัชกาล และต่อในอีกรัชกาลอีก 6 เดือนถึงจะหมดวาระ นอกจากพระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่จะตั้งขึ้นใหม่ให้เป็นต่อ และจะต้องสาบานตนก่อนถึงจะเป็นทำหน้าที่สมาชิกฯได้ หากจะมีการขาดประชุมเพราะต้องเดินทาง ต้องทำเรื่องแจ้งเลขานุการก่อนถึงจะลาได้ แต่ถ้าลาเกินหนึ่งเดือนจะต้องทูลลา และถ้าไปโดยไม่ลาหรือเกินกำหนด และเมื่อมีการประชุม และไม่เข้าประชุม จะต้องถูกถอดจากตำแหน่ง และอาจได้รับโทษ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับพระมหากษัตริย์ สมาชิกจะเข้าประชุมได้ต่อเมื่อมีหนังสือเชิญเท่านั้น และหากผู้ใด กระทำความผิดร้ายแรง พระมหากษัตริย์จะถอดออกจากตำแหน่ง

ในการประชุมเป็นคณะทำงาน ให้สมาชิกในคณะนั้นลงคะแนนเลือกประธานของคณะขึ้น ถ้าประธานมาจากการลงคะแนน ให้สิ้นสุดลงเมื่อจบภารกิจของคณะในแต่ละครั้ง แต่ถ้าพระมหากษัตริย์แต่งตั้ง ต้องเป็นต่อ จนกว่าพระมหากษัตริย์จะให้ออก

กระบวนการตัดสินใจ: หากมีความเห็นต่างในที่ประชุมคณะทำงาน ให้ผู้เห็นต่างทำหนังสือความเห็นของเห็นของตนแสดงต่อที่ประชุม และให้ใช้วิธีการลงคะแนนเสียงตัดสินโดยใช้หลักเสียงข้างมากปกติ แต่ก็ให้ส่งความเห็นต่างทุกความเห็นทูลเกล้าฯด้วย

จะเห็นได้ว่า นอกจากสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินทำหน้าที่ตรากฎหมายแล้ว ยังทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลพระมหากษัตริย์ ขุนนางและรวมทั้งราษฎรด้วยเพื่อผลประโยชน์ส่วนร่วมของแผ่นดิน และอย่างที่ได้กล่าวไปแล้วคือ อำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินไม่ต่างจากอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาในปัจจุบัน ต่างตรงที่สมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่มาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ อย่างไรก็ตาม ตามที่มีผู้กล่าวว่าการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) และสภาที่ปรึกษาส่วนพระองค์ (Privy Council) ในปี พ.ศ. 2417 เป็นการเลียนตามแบบของอังกฤษโดยคำกราบบังคมทูลของพระยาภาสกรวงศ์ (พร บุนนาค) ที่ได้ไปศึกษาต่อที่ประเทศอังกฤษตั้งแต่อายุ 15 เป็นเวลาสามปี ผู้เขียนเห็นสมควรที่จะสำรวจถึงหลักการและที่มาขององค์กรสถาบันทั้งสองของอังกฤษเพื่อเปรียบเทียบกับการจัดตั้งองค์กรทั้งสองนี้ขึ้นใน พ.ศ. 2417

เมื่อสำรวจการเมืองอังกฤษทั้งในช่วงเวลานั้นและก่อนหน้า (พ.ศ. 2417 และก่อนหน้า) จะพบว่าการใช้คำว่า “Council of State” เกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1649 หลังสงครามกลางเมืองระหว่างฝ่ายรัฐสภากับฝ่ายพระมหากษัตริย์ได้สิ้นสุดลง โดยฝ่ายรัฐสภาได้ชัยชนะและมีการพิพากษาตัดสินสำเร็จโทษพระเจ้าชาร์ลสที่หนึ่งด้วยการบั่นพระเศียร สภาสามัญได้ยกเลิกการปกครองแบบราชาธิปไตย รวมทั้งสภาขุนนางและสภาที่ปรึกษาราชการในพระองค์ (Privy Council) และได้จัดตั้ง “สภาแห่งรัฐ” (Council of State) แทนสถาบันพระมหากษัตริย์และสภาที่ปรึกษาในพระองค์ (Privy Council) โดยทำหน้าที่ตรากฎหมายและกำหนดนโยบายการบริหารงานของรัฐ รักษาความมั่นคงทั้งการเมืองภายในและการต่างประเทศ โดยสภาสามัญเป็นผู้ลงคะแนนเสียงเลือกสมาชิกของสภาแห่งรัฐจำนวนท 49 คนและให้มีการเลือกตั้งทุกปี

แต่เนื่องจากความไม่ลงรอยกันระหว่างฝ่ายกองทัพภายใต้ “กองทัพรูปแบบใหม่” (New Model Army) กับสภาสามัญซึ่งอยู่ในสภาพที่อ่อนแอ ทำให้สภาแห่งรัฐถูกครอบโดยกองทัพภายใต้การนำของโอลิเวอร์ ครอมเวล ผู้นำทหาร สมาชิกสภาแห่งรัฐได้รับเลือกจากสภาสามัญได้แก่บรรดาขุนนางทั้งหลาย ต่อมาในปี ค.ศ. 1653 โอลิเวอร์ ครอมเวลได้รับการสนับสนุนจากสภากองทัพ (the Army Council) ได้ประกาศยุบสภาสามัญ ทำให้สภาแห่งรัฐถูกยุบไปด้วย และได้มีการจัดตั้งขึ้นมาใหม่ภายในเวลา 9 วัน โดยมีสมาชิกจำนวน 13 คน โดยมีนายทหาร 7 นาย (เกินครึ่ง !) ต่อมาได้มีการปรับสภาแห่งรัฐภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า “Instrument of Government” ให้มีสถานะที่เหมือนกับสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเดิม (the Old Privy Council) ทำหน้าที่ให้คำแนะนำต่อผู้ดำรงตำแหน่ง “เจ้าผู้อารักขา” นั่นคือ โอลิเวอร์ ครอมเวล

โดยตามตัวบทกฎหมาย สภาสามัญจะเลือกสมาชิกสภาที่ปรึกษาเป็นจำนวนระหว่างสิบสามถึงยี่สิบเอ็ดคนเพื่อให้คำแนะนำต่อผู้อารักขา ซึ่งสภาสามัญจะเป็นผู้เลือกผู้อารักขาด้วย และตามกฎหมาย ผู้อารักขานี้จะทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุมเท่านั้น แต่ในความเป็นจริง ครอมเวลอาศัยการสนับสนุนจากกองทัพและเลือกสมาชิกสภาที่ปรึกษาของเขาเอง

ในปี ค.ศ. 1659 สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐของผู้อารักขาได้ถูกยกเลิกไป และเมื่ออังกฤษสถาปนาสถาบันพระมหากษัตริย์กลับขึ้นมาอีก ได้มีการตั้งสภาที่ปรึกษาในพระองค์ขึ้นอีก (Privy Council) ในรัชสมัยของพระเจ้าชาร์ลสที่สอง และพระองค์ทรงวางพระทัยในคณะกรรมาธิการชุดเล็กในสภาที่ปรึกษาในพระองค์มากกว่า

ดังนั้น เมื่อย้อนกลับไปพิจารณากำเนิดสภาแห่งรัฐหรือ “Council of State” ในปี ค.ศ. 1649 จะพบว่า สภาแห่งรัฐมีที่มาจากสภาที่ปรึกษาในพระองค์ที่ดำรงอยู่ก่อนหน้า และจะเห็นได้ว่า สภาแห่งรัฐในช่วงระหว่าง ค.ศ. 1649 จนถึงช่วงฟื้นฟูสถาบันพระมหากษัตริย์ (the Restoration) มีอำนาจผันแปรมากน้อยแตกต่างไปอย่างยิ่ง จากความพยายามที่จะมีอำนาจเหนือกันและกันระหว่างสภาสามัญกับสภาแห่งรัฐ และเมื่อเข้าสู่ยุคฟื้นฟู ได้มีการยกเลิกสภาแห่งรัฐ (Council of State) และกลับมาตั้งสภาที่ปรึกษาในพระองค์ (Privy Council) อย่างเดิม

ต่อมาในปี ค.ศ. 1707 พระราชบัญญัติแห่งความเป็นเอกภาพที่รวมอังกฤษและสก็อตแลนด์เข้าไปเป็นราชอาณาจักรบริเตนใหญ่ ได้แทนที่สภาที่ปรึกษาในพระองค์ด้วยสภาที่ปรึกษาแห่งสหราชอาณาจักร และมีตราพระราชบัญญัติรองรับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับราชอาณาจักรในเวลาต่อมาอันได้แก่การแยกตัวของไอร์แลนด์ใต้ออกจากราชอาณาจักรในปี ค.ศ. 1708 (พ.ศ. 2251)

ดังนั้น ข้อสันนิษฐานที่ว่าพระยาภาสกรวงศ์ทรงกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเกี่ยวกับการตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินหรือที่เรียกทับศัพท์ใน พ.ศ. 2417 ว่า “เคาน์ซิลออฟสเตท” ตาม Council of State ของอังกฤษ จึงเป็นเรื่องแปลก เพราะ Council of State ของอังกฤษตั้งขึ้นมาในช่วงที่ไม่มีสถาบันพระมหากษัตริย์ และตั้งขึ้นมาเพื่อแทนที่สภาที่ปรึกษาในพระองค์

เรื่องนี้จึงมีเงื่อนงำ ! และผู้เขียนจะไขปริศนานี้ในตอนต่อไป

(แหล่งอ้างอิง: รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่1 เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, คณะกรรมการชำระประวัติศาสตร์ไทย สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี จัดพิมพ์เนื่องในโอกาสครบรอบ 150 ปี พระราชสมภพในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พุทธศักราช 2545 ; Ivan Roots, Commonwealth and Protectorate: The English Civil War and Its Aftermath, (New York: Schocken Books: 1966)