ข้อคิดบางประการเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรก

โดย...โคทม อารียา

*******************

มีผู้คาดการณ์ว่า ปี 2564 จะเป็นอีกปีหนึ่งของการเรียกร้องรัฐธรรมนูญ แต่คนจำนวนมากคาดการณ์ว่าจะเป็นเกมของผู้มีอำนาจและผู้มีอิทธิพล โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมพอเป็นพิธี ผมไม่อยากให้เป็นเช่นนั้น เพราะมีความเชื่อว่า คนเราเกิดมาแม้ไม่เหมือนกัน แต่มีความเสมอกันในศักดิ์ศรี โอกาส และตามกฎหมาย และรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่จะให้ความคุ้มครองพลเมืองทุกคนเท่า ๆ กัน จึงขอยกคำคมในอดีต ของพระมหาเถระไต้ฮง ผู้ถือกำเนิดในสมัยราชวงศ์ซ้ง เมื่อปี พ.ศ. 1582 โดยน้อมนำจากหนังสือ “เรียงถ้อย ร้อยธรรม ลำนำกวีเต๋า” มาอ้างเพื่อเป็นมรณานุสติและชวนให้ตรองตริถึงความไม่เที่ยงดังนี้

วงเวียนกรรมชัดชี้ที่สุสาน         จึงเพรียกขานนำมนุษย์สู่สุขี

กายเนื้อเมื่อยังอยู่จงทำดี          ให้หลีกลี้เข็ญข่วงบ่วงเวรกรรม

โพธิมรรคนำสู่ชมพูทวีป            ธรรมประทีปสอดส่องบันไดสวรรค์

หากอาวรณ์ไม่ระงับดับเมามัน     เพียงครึ่งทางกลับพลิกผันต่ำตกลง

เราควรพิจารณาการประนีประนอมที่เริ่มตั้งแต่สมัยเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ก่อนหน้านั้น การปกครองเป็นแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจสูงสุด จะถูกจำกัดก็แต่โดยราชประเพณีแห่งทศพิธราชธรรมและการบำเพ็ญจักรวรรดิวัตร สมเด็จพระปกเกล้าทรงปรารภที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญแต่มีเสียงคัดคานจากวงศานุวงศ์และเสนาบดี รัฐธรรมนูญ 2475 ฉบับชั่วคราวได้จำกัดพระราชอำนาจไว้ให้อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ

ต่อมามีคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญที่มีพระยามโนปกรณนิติธาดาเป็นประธาน และได้มีการปรึกษากับสมเด็จพระปกเกล้าจนได้ข้อยุติในเชิงประนีประนอม ในภายหลังเมื่อทรงสละราชสมบัติ ได้มีพระราชหัตถเลขาว่า “ข้าพเจ้ามีความเต็มใจที่จะสละอำนาจเป็นของข้าพเจ้าอยู่แต่เดิมให้แก่ราษฎรโดยทั่วไป แต่ข้าพเจ้าไม่ยินยอมยกอำนาจทั้งหลายของข้าพเจ้า ให้แก่ผู้ใดคณะใดโดยเฉพาะ เพื่อใช้อำนาจนั้นโดยสิทธิขาด และโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎร” คำถามคือว่า รัฐบาลปัจจุบันที่สืบทอดมาจาก คสช. เลิกใช้สิทธิขาดเหมือนตอนที่ คสช. ใช้มาตรา 44 แล้วหันมาฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎรสักเพียงใด

ผมได้แสดงความเห็นอยู่เนืองๆ ว่า รัฐธรรมนูญควรเขียนเพื่ออนาคตอันยาวนานของประชาราษฎร ไม่ควรเขียนเพื่อพวกพ้อง ไม่ควรเขียนโดยมีวัตถุประสงค์หลักคือปราบโกง เพราะมีภยาคติว่ามีการโกงกันมากในอดีต หากควรเขียนแต่หลักการสำคัญ ๆ ไว้ โดยเฉพาะหลักของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ รายละเอียดอื่น ๆ สามารถบัญญัติเป็นกฎหมายธรรมดา หากทำเช่นนี้ หวังว่าจะไม่มีการฉีกรัฐธรรมนูญอีก หรือถ้าใครฉีกก็จะถูกลงโทษตามมติของวัฒนธรรมการเมืองใหม่

นอกจากรัฐธรรมนูญจะมีไว้เพื่อเป็นกติกาของรัฐในการปกครองและการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร กับตุลาการแล้ว ยังจะต้องมีบทบัญญัติมาจำกัดอำนาจรัฐมิให้มาละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมทั้งกำหนดให้รัฐมีหน้าที่คุ้มครองประชาชนจากการถูกละเมิด ตลอดจนสนับสนุนให้ประชาชนอยู่ดีกินดีด้วย อันที่จริงบทบัญญัติในเรื่องนี้ มักเขียนอยู่ในหมวด 3 “สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย” ซึ่งรัฐธรรมนูญถาวรสามสี่ฉบับที่แล้วเขียนไว้อย่างดี และอาจจะละเอียดเกินไปด้วยซ้ำ

รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 บัญญัติเรื่องสิทธิเสรีภาพไว้ในมาตราเดียว โดยมีข้อความดังนี้ “มาตรา 4 ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้”

อันที่จริง ถ้าตัดวลีแรก “ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” เพื่อให้เป็นหลักประกันทั่วไปที่สมบูรณ์แก่ประชาชน ข้อความที่เหลือก็เกือบจะใช้ได้แล้ว อย่างไรก็ดี เราอาจชอบข้อความที่รัดกุมกว่า “การคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทย” ที่เขียนไว้อย่างสั้น ๆ ในมาตรานี้

ผมขอชวนให้ย้อนหลังกลับไปดูตอนเริ่มแรกของระบอบประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญถาวร ปี 2475 มีบทบัญญัติเรื่องสิทธิเสรีภาพไว้แต่พองามเพียงสามมาตราดังนี้

มาตรา 12 ภายในบังคับแห่งบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้ บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมาย ฐานันดรศักดิ์โดยกําเนิดก็ดี โดยแต่งตั้งก็ดี หรือโดยประการอื่นใดก็ดี ไม่กระทําให้เกิดเอกสิทธิ์อย่างใดเลย

มาตรา 13 บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนาหรือลัทธิใด ๆ และย่อมมี เสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามเชื่อถือของตนเมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมือง และไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน

มาตรา 14 ภายในบังคับแห่งบทกฎหมาย บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การประชุมโดยเปิดเผย การตั้งสมาคม การอาชีพ

ปัจจุบัน คนจำนวนมากมองว่าอย่าเปลี่ยนแปลงแก้ไขหมวด 1 และหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญเลย แต่อันที่จริง น่าจะทราบว่า ทั้งสองหมวดนี้ได้รับการแก้ไขมาโดยตลอด จะด้วยเหตุผลใดก็ตาม รามทั้งเหตุแห่งการกระชับพระราชอำนาจ จึงไม่ใช่ประเด็นที่อยู่เหนือขึ้นไปจนประชาราษฎรจะสะท้อนความเห็นออกมาไม่ได้ ในที่นี้ ขอยกข้อความในหมวด 1 และหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญถาวรปี 2475 มาเพื่อโปรดพิจารณาเป็นแนวทางในการถกแถลง (deliberation) แม้ในทางปฏิบัติจะยากมากที่จะฝ่าด่านอนุรักษ์นิยมในเรื่องนี้ไปได้ ข้อความมีดังนี้

มาตรา 1 สยามประเทศเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้ ประชาชนชาวสยามไม่ว่าเหล่ากําเนิดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่ง รัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน

มาตรา 2 อํานาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อํานาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้

มาตรา 3 องค์พระมหากษัตริย์ดํารงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการ ผู้ใดจะละเมิดมิได้

มาตรา 4 พระมหากษัตริย์ต้องทรงเป็นพุทธมามกะและทรงเป็นอัครศาสนปูถัมภก

มาตรา 5 พระมหากษัตริย์ทรงดํารงตําแหน่งจอมทัพสยาม

มาตรา 6 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อํานาจนิติบัญญัติโดยคําแนะนําและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร

มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี

มาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อํานาจตุลาการทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นตามกฎหมาย

มาตรา 9 การสืบราชสมบัติท่านว่าให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมนเทียรบาลว่าด้วย การสืบราชสันตติวงศ์

มาตรา 10 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่ง จะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้ทรงตั้งบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้นให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ถ้าหากพระมหากษัตริย์ มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ไซร้ ท่านให้สภาผู้แทนราษฎรปรึกษากันตั้งขึ้น และใน ระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรยังมิได้ตั้งผู้ใด ท่านให้คณะรัฐมนตรีกระทําหน้าที่นั้นไปชั่วคราว

มาตรา 11 พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปโดยกําเนิดหรือโดยแต่งตั้งก็ตามย่อมดํารงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง

บทบัญญัติที่ยกมานี้ ถือได้ว่าเป็นการประนีประนอมเมื่อครั้งสถาปนาระบอบประชาธิปไตย ถ้าจะคิดทบทวนใหม่ ก็ควรย้อนไปสู่การประนีประนอมในครั้งนั้นไม่มากก็น้อย จริงอยู่ เราอาจจะเปลี่ยนถ้อยคำบ้าง เช่น บางคนอาจจะชอบข้อความ “อํานาจอธิปไตยเป็นของปวงชน” ที่ใช้ในปัจจุบันมากกว่าข้อความ “อํานาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชน” ที่ใช้เมื่อปี 2475

ผู้มีอำนาจผู้มีอิทธิพลจะทราบหรือไม่ก็ไม่รู้ว่า ประวัติศาสตร์การเมืองบ่งบอกถึงความขัดแย้งเรื่อยมาตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง จึงควรจะลดความอาวรณ์ลง ยอมรับความขัดแย้งที่เกิดขึ้น และมองหาจุดลงตัวสำหรับอนาคต อย่างไรก็ดี ความขัดแย้งในเรื่องอุดมการณ์และการฉวยโอกาสจะยังคงยืดเยื้อต่อไป “หากอาวรณ์ไม่ระงับดับเมามัน” กระนั้น ผู้มีอำนาจผู้มีอิทธิพลจะเป็นรัฐบุรุษได้ก็ต่อเมื่อสามารถปรับและสร้างสถาบันทางการเมืองที่เป็นสายกลาง เป็นสากล มีความเข้มแข็งและยั่งยืน เพื่อมิให้ “เพียงครึ่งทางกลับพลิกผันต่ำตกลง” ตามที่นักปราชญ์เขียนไว้เมื่อประมาณพันปีมาแล้ว

ปี 2564 ควรจะเป็นปีที่เปิดศักราชใหม่ให้แก่รัฐธรรมนูญใหม่ ที่รวบรวมหลักสำคัญ ๆ ของการปกครองระบอบประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทั้งนี้ อาจนำรัฐธรรมนูญหลาย ๆ ฉบับรวมทั้งฉบับปี 2475 มาประมวลหาจุดร่วม หรือจุดประนีประนอมอันเป็นที่ยอมรับได้อย่างกว้างขวางและในระยะยาว มิฉะนั้น ปี 2564 อาจเป็นเพียงอีกจังหวะหนึ่งของการดึงไปดันมา แล้วแต่กระแสและประโยชน์ระยะสั้นจะพาไป