จำกัดพระราชอำนาจโดยรัฐธรรมนูญ: ที่มาของรัฐธรรมนูญ

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร                                  

*******************

คราวที่แล้วได้กล่าวถึงการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบพระมหากษัตริย์พระราชอำนาจไม่ถูกจำกัดโดยกฎหมายใดๆมาสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ที่พระราชอำนาจจำกัดโดยรัฐธรรมนูญ และผมได้ตั้งคำถามทิ้งไว้ว่า รัฐธรรมนูญที่จะมาจำกัดพระราชอำนาจนั้นมาจากไหน ใครเป็นผู้ร่าง ?

มาคราวนี้ ผมจึงขอกล่าวถึงหลักการสากลของที่มาของรัฐธรรมนูญที่ปรากฎอยู่ในตำราของหลวงประเจิดอักษรลักษณ์ (สมโภช อัศวนนท์) และไพโรจน์  ชัยนาม หลักการที่มาของรัฐธรรมนูญมีอยู่สามแบบ ดังนี้

หนึ่ง รัฐธรรมนูญซึ่งประมุขของรัฐเป็นผู้มอบให้ ซึ่งหากประมุขของรัฐที่ว่านี้เป็นพระมหากษัตริย์ก็จะเรียกรัฐธรรมนูญที่ทรงพระราชทานลงมาว่า  “Charter”

ส่วนแบบที่สอง คือรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นจากการตกลงร่วมกัน (Pact) หรือที่หลวงประเจิดอักษรลักษณ์เรียกว่า “รัฐธรรมนูญโดยทางสัญญา” (Le pacte) ซึ่งอาจเกิดขึ้นจากการตกลงร่วมกันระหว่างประมุขของรัฐกับราษฎร  หรือระหว่างประมุขของรัฐกับคณะบุคคลใดคณะหนึ่งที่กระทำการในนามของราษฎร หรือที่ราษฎรร่วมกันจัดการตั้งขึ้น ซึ่งในสาขาวิชาการเมืองเปรียบเทียบ ยังมีชุดคำอธิบายที่เรียกว่า “pactology” อันเป็นที่มาของแนวคิดเรื่องการตกลงกันของชนชั้นนำ (Elite pact) ซึ่งเป็นชุดคำอธิบายสำคัญชุดหนึ่งในการศึกษากระบวนการสร้างประชาธิปไตย (Democratization)

และสุดท้ายคือ รัฐธรรมนูญที่เกิดจากการบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายราษฎรเองเพียงฝ่ายเดียว ไม่ว่าจะผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum)            

                                   

                                                    

ในกรณีรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2475 ทั้งหลวงประเจิดอักษรลักษณ์ ไพโรจน์ ชัยนาม และนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ (ปัจจุบัน: ตุลาการรัฐธรรมนูญ) ต่างเห็นตรงกันว่า กระบวนการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ของสยาม มีลักษณะตามตัวแบบที่สอง คือเป็นการตกลงร่วมกันระหว่างพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกับคณะราษฎร อันเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญฉบับถาวรในวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ในเวลาต่อมา

แต่ในกรณีที่ผู้รู้ในอดีตสองท่านและในปัจจุบันหนึ่งท่านเห็นว่าเข้าข่าย การตกลงร่วมกันหรือ “Pact” ระหว่างพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวและคณะราษฎรนั้น ผมชักไม่ค่อยจะแน่ใจเท่าไร โดยเฉพาะในเจตนาเบื้องต้นของคณะราษฎรที่จะให้รัฐธรรมนูญของไทยฉบับแรกเกิดจากการตกลงร่วมกันหรือ “Pact” ระหว่างพระมหากษัตริย์กับและคณะราษฎร

เพราะในการยึดอำนาจเพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองเพื่อให้ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ.2475  นั้น คณะราษฎรได้จับกุมตัวพระบรมวงศานุวงศ์ไว้เป็นตัวประกันเพื่อให้พระองค์ทรงยอมรับการยึดอำนาจเปลี่ยนแปลงการปกครองและยอมรับร่างรัฐธรรมนูญที่คณะราษฎรได้เตรียมไว้แล้ว    นั่นคือ ในคืนวันที่ 25 มิถุนายน 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จกลับพระนคร และในวันที่ 26 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้เข้าเฝ้าฯ เพื่อทูลเกล้าฯ ถวายร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พุทธศักราช 2475 พร้อมด้วยร่างพระราชกำหนดนิรโทษกรรมในคราวเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย

แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงเติมคำว่า “ชั่วคราว” ลงไป รัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย จึงมีชื่ออย่างเป็นทางการ ว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว” และพระองค์มีพระราชกระแสรับสั่งแก่คณะราษฎรว่าให้ใช้ พ.ร.บ. ธรรมนูญฯ นี้เป็นการชั่วคราว โดยให้เสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร เพื่อปรับปรุงข้อกฎหมายและข้อบังคับต่าง ๆ ให้มีความเสถียรภาพมากขึ้น

จากนั้น พระองค์พระราชทานความร่วมมือแก่คณะราษฎร เพื่อแก้ไขสถานการณ์ให้เข้าสู่ความสงบเรียบร้อย และหลีกเลี่ยงเหตุการณ์ที่อาจนำไปสู่การสูญเสียในบ้านเมือง ตามพระราชดำรัสวันที่  25 มิถุนายน 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาตอบคณะราษฎรว่า

“ข้าพเจ้าเห็นแก่ความเรียบร้อยของอาณาประชาราษฎร์ ไม่อยากให้เสียเลือดเนื้อ กับทั้งเพื่อจัดการโดยละม่อมละไม ไม่ให้ขึ้นชื่อว่าได้จลาจลเสียหายแก่บ้านเมือง และความจริงข้าพเจ้าก็ได้คิดอยู่แล้วที่จะเปลี่ยนแปลงตามทำนองนี้ คือมีพระเจ้าแผ่นดินตามพระธรรมนูญ จึงยอมรับที่จะช่วยเป็นตัวเชิด เพื่อให้คุมโครงการตั้งรัฐบาลให้เป็นรูปตามวิธีเปลี่ยนแปลงตั้งพระธรรมนูญโดยสะดวก ถ้าเพราะว่าถ้าข้าพเจ้าไม่ยอมรับเป็นตัวเชิด นานาประเทศก็คงไม่ยอมรับรัฐบาลใหม่นี้ ซึ่งคงจะเป็นความลำบากยิ่งขึ้นหลายประการ…”       

                                                                                                                                                              ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ในจุดเริ่มต้น คณะราษฎรไม่ได้ตั้งใจให้รัฐธรรมนูญเกิดจากการตกลงกันในแบบที่สองข้างต้นที่เรียกว่า “Pact” และแน่นอนว่า ไม่ใช่แบบแรกหรือ “Charter” แน่ๆ ที่ให้ประมุขของรัฐเป็นผู้มอบให้ ซึ่งหากประมุขของรัฐที่ว่านี้เป็นพระมหากษัตริย์ก็จะเรียกรัฐธรรมนูญที่ทรงพระราชทานลงมา

แต่จะเป็นแบบที่สามหรือ ? นั่นคือ เป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดจากการบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายราษฎรเองเพียงฝ่ายเดียว ไม่ว่าจะผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum)

เท่าที่ทราบ ร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นร่างแรกที่ทูลเกล้าฯพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯนั้น ก็ไม่ได้เป็นการร่างโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ เหมือนอย่างที่เกิดขึ้นในการเปลี่ยนแปลงการปกครองของสวีเดนในปี ค.ศ. 1809 หรือนอร์เวย์ในปี ค.ศ. 1814 หรือเดนมาร์กในปี ค.ศ. 1849

ของสวีเดน คณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองไม่ได้ร่างรัฐธรรมนูญไว้ล่วงหน้าแต่อย่างใด จึงได้มีการตั้งคณะกรรมการร่างฯ คณะแรกร่างเสร็จ แต่สภาคว่ำไป สภาจึงแต่งตั้งชุดที่สอง และในการร่างรัฐธรรมนูญของสวีเดนฉบับ ค.ศ. 1809  Charles-----ผู้เป็นพระปิตุลาของพระมหากษัตริย์ Gustav IV ที่ถูกคณะผู้ก่อการยึดอำนาจและบังคับให้สละราชสมบัติ----ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็มีส่วนในการให้ความเห็นตลอดกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว

ส่วนของนอร์เวย์นั้น รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 เกิดจากสภาร่างชุดเดียว โดยมีสมาชิกสภาร่างที่มาจากการเลือกจาก “โบสถ์ทางการ” และ “หน่วยทหาร” ทั่วประเทศ เพราะในเมืองนอก โบสถ์ก็คือที่ประชุมทำกิจกรรมต่างๆของคนในพื้นที่ และหน่วยทหารก็มีกระจายไปทั่วประเทศเช่นกัน สภาร่างฯของนอร์เวย์ใช้เวลาห้าสัปดาห์ในการร่าง โดยมีตัวแบบรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศส แต่กระนั้นสภาร่างฯก็ยังให้คงสถาบันพระมหากษัตริย์อยู่ แต่มีเงื่อนไขว่าพระมหากษัตริย์ต้องยอมลงพระปรมาภิไธย รัฐสภาจึงจะยอมรับสถานะของพระมหากษัตริย์ กรณีของนอร์เวย์ซับซ้อนนิดหนึ่ง เพราะก่อนหน้านี้ นอร์เวย์อยู่ภายใต้การปกครองของพระมหากษัตริย์เดนมาร์ก แต่เมื่อสวีเดนชนะสงครามต่อเดนมาร์ก นอร์เวย์จึงถือโอกาสประกาศอิสรภาพแยกตัวออกจากเดนมาร์ก และรีบร่างรัฐธรรมนูญของตนขึ้น แต่ต่อมาในปี ค.ศ. 1818 นอร์เวย์ก็ต้องไปอยู่ใต้การปกครองของพระมหากษัตริย์กับสวีเดน แต่พระมหากษัตริย์สวีเดนยอมให้นอร์เวย์ใช้รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 ต่อไปได้

ส่วนของเดนมาร์กนั้น แม้แกนนำผู้เรียกร้องรัฐธรรมนูญจะมีร่างของพวกตนไว้แล้ว และฝ่ายพระมหากษัตริย์เองก็มีร่างอยู่แล้ว เพราะพระมหากษัตริย์พระองค์ก่อนที่เป็นพระราชบิดาของพระมหากษัตริย์เดนมาร์กขณะนั้นได้ตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญไว้เช่นกัน แต่ทั้งสองฝ่ายก็ยอมรับร่วมกันให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้น โดยมีสมาชิกสภาร่างฯจำนวนทั้งสิ้น 114 คน มีทั้งฝ่ายพระมหากษัตริย์และฝ่ายแกนนำผู้เรียกร้องรัฐธรรมนูญ เป็นคนที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง 38 คน ที่เหลือเป็นพวกเรียกร้องรัฐธรรมนูญที่ประกอบไปด้วยกลุ่มที่เรียกว่า เสรีนิยมแห่งชาติ (the National Liberals) และกลุ่มเครือข่ายชาวนา (the Friends of Peasants) ส่วนที่เป็นคนของพระมหากษัตริย์ก็ถือเป็นพวกอนุรักษ์นิยมไปตามธรรมเนียม และในที่สุด สภาร่างฯก็ลงมติผ่านรัฐธรรมนูญฉบับที่น่าจะเรียกได้ว่าเป็น “Pact” ระหว่างพระมหากษัตริย์กับคณะบุคคลในนามของราษฎรเดนมาร์ก

กลับมาที่ความตั้งใจของคณะราษฎร ผมเข้าใจว่า คณะราษฎรน่าจะตั้งใจใช้หลักการแบบที่สาม และคาดหวังให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯยอมรับลงพระปรมาภิไธยร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่น่าจะร่างกันไม่กี่คนในคณะราษฎร และถ้าอยากจะยกย่องท่านปรีดี พนมยงค์มากๆ ก็ต้องบอกว่า ท่านเป็นคนเดียวที่ยกร่าง

ส่วนคณะราษฎรตั้งใจที่จะให้มีการทำประชามติหรือไม่นั้น ผมไม่ทราบจริงๆ แต่สมมุติว่า ถ้าคณะราษฎรใจถึงและใจป้ำพอที่จะให้ทำประชามติ  ก็น่าสมมุติต่อไปอีกว่า ผลประชามติจะออกมาอย่างไร ? แต่ถ้าคณะราษฎรไม่เคยคิดเรื่องทำประชามติ ก็น่าคิดว่า เพราะอะไร ?

ถ้าพิจารณาตามหลักสากลโลกแล้ว ก็ถือว่าประเทศไทยยังโชคดีที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯท่านทรง “กล้าหาญ” ที่จะเติมคำว่า “ชั่วคราว” ลงไป และมีพระราชกระแสรับสั่งแก่คณะราษฎรว่าให้ใช้ พ.ร.บ. ธรรมนูญฯนี้เป็นการชั่วคราวก่อน และ “ทรงมีพระราชปณิธานมุ่งมั่นยืนยันในหลักการสากล” ที่จะต้องให้มีการเสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรขึ้น

มิฉะนั้นแล้ว เราคงมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ร่างโดยคนไม่กี่คน และคนไม่กี่คนนั้นก็หวังให้พระองค์เป็นเพียงตรายางประทับรับรองให้ความชอบธรรมแก่พวกเขาโดยไม่ได้มีการฟังเสียงอันแท้จริงของประชาชนเลย

ด้วยเหตุนี้ เราจึงเข้าใจพระราชหัตถเลขาสละราชสมบัติของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯได้ดียิ่งขึ้น โดยเฉพาะในข้อความที่ว่า

“ข้าพเจ้ามีความเต็มใจที่จะสละอำนาจเป็นของข้าพเจ้าอยู่แต่เดิมให้แก่ราษฎรโดยทั่วไป แต่ข้าพเจ้าไม่ยินยอมยกอำนาจทั้งหลายของข้าพเจ้าให้แก่ผู้ใดคณะใดโดยเฉพาะ เพื่อใช้อำนาจนั้นโดยสิทธิขาดและโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎร”