วิกฤตการเมืองมาจากรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ให้ ส.ว.ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีจริงหรือ ?  (ตอนที่หนึ่ง)

โดย...ไชยันต์ ไชยพร                          

*******************

วันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2560  มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เกือบหนึ่งปีหลังจากนั้น พรรคพลังประชารัฐก็ได้ก่อตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการในวันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2561

การทำประชามติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มีขึ้นวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ. 2559 ซึ่งในการทำประชามติรัฐธรรมนูญครั้งนั้น มีประเด็นเรื่องคำถามพ่วงด้วย นั่นคือ จะให้สมาชิกวุฒิสภามีอำนาจในการลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ ?

ดังนั้น ในขณะที่ประชาชนกำลังพิจารณาว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญและคำถามพ่วง ยังไม่มีตัวแปรเรื่องพรรคพลังประชารัฐเข้ามาเกี่ยวข้อง และพลเอกประยุทธ์ก็ยังไม่ได้แสดงตัวชัดเจนว่าจะยอมรับเป็นแคนดิเดทนายกรัฐมนตรีให้พรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งหรือไม่ผู้คนเข้าใจกันไปเองว่า หากพลเอกประยุทธ์จะเป็นนายกรัฐมนตรี ก็จะมาทางช่องทางของคนนอกหลังจากที่พรรคการเมืองต่างๆในสภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถเลือกนายกรัฐมนตรีคนในได้

คำถามคือ ผลการลงประชามติจะยังเหมือนเดิมอยู่หรือไม่ ? นั่นคือ ผ่านประชามติ หากประชาชนรู้ว่าจะมีพรรคพลังประชารัฐ และมีการดูดนักการเมืองหน้าเดิมๆให้มาเป็นฐานกำลังสำคัญ โดยมีพลเอกประวิตรอยู่เบื้องหลัง รวมทั้งมีกรณีนาฬิกาฉาวเกิดขึ้นเดือนธันวาคม พ.ศ.2560  ซึ่งต่อมา ในเดือนธันวาคม พ.ศ.2561 ป.ป.ช. ชี้ว่า “ไม่มีมูลเอาผิดรองนายกฯ ประวิตร กรณีนาฬิกาหรู”  โดยที่สื่อได้เผยแพร่ข้อมูลความสนิทใกล้ชิดระหว่างพลเอกประวิตรกับประธาน ป.ป.ช. (https://www.nationtv.tv/main/content/378588831/ ) ดังนั้น ไม่ว่า การชี้ของ ป.ป.ช.จะมีเหตุผลมากเพียงไร ก็ยากที่จะทำให้สังคมเชื่อถึงความตรงไปตรงมาในการวินิจฉัยได้

การให้อำนาจ ส.ว.ในการมีส่วนลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรี ย่อมจะเป็นเรื่องที่มีเหตุมีผลยอมรับได้ ถ้าวุฒิสภาจะมีส่วนที่จะแก้ปัญหาการแตกแยกออกเป็นสองขั้วสองพรรคการเมืองใหญ่ในสภาผู้แทนราษฎร นั่นคือ เสียงของสมาชิกวุฒิสภาจะเป็นเสียงที่สามในการกำหนดตัวนายกรัฐมนตรี อันทำให้การใช้อิทธิพลครอบงำ ส.ส.ในสภาผู้แทนราษฎรไม่จำเป็นที่จะต้องนำไปสู่การได้คะแนนมากพอที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี   เพราะจะต้องอาศัยเสียงของวุฒิสมาชิกอีก  และเมื่อสมาชิกวุฒิสภาไม่ได้มาจากฐานที่มาเดียวกันกับ ส.ส.นั่นคือ การเลือกตั้ง แต่มาจากการคัดสรรแต่งตั้ง  ย่อมจะทำให้สมาชิกวุฒิสภามีความเป็นอิสระจากการซื้อเสียงและระบบอุปถัมภ์ที่จะต้องพึ่งพาเพื่อหวังได้คะแนนเสียง แต่แน่นอนว่า คนแต่งตั้งวุฒิสมาชิกย่อมมีอิทธิพลต่อวุฒิสมาชิก ถ้ามีใครไปวิ่งเต้นกับคนที่มีอำนาจในการแต่งตั้ง แต่แน่นอนว่า มันก็คนละฐานกันกับนักการเมือง แม้ว่า ส.ว. แต่งตั้งจะไม่มีฐานยึดโยงกับประชาชนโดยตรงเหมือน ส.ส. แต่ก็จะสามารถเป็นพลังในการตรวจสอบถ่วงดุลสภาผู้แทนราษฎรได้

การที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ไม่ได้ให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้งนั้น มันมีที่มาที่ไปที่ควรจะรับรู้ทำความเข้าใจ นั่นคือ เหตุผลที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ให้ที่มาของ ส.ว.มาจากการแต่งตั้ง ก็สืบจากปัญหาที่เกิดขึ้นกับวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540

รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยที่ให้มีการเลือกตั้ง ส.ว.แต่ ส.ว. ส่วนใหญ่..เข้าข่าย "สภาผัวเมีย" อยู่ภายใต้อาณัติของทักษิณ ทำให้วุฒิสภาไม่สามารถทำหน้าที่เป็นกลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลสภาผู้แทนราษฎรและฝ่ายบริหารได้”  (มติชนสุดสัปดาห์ 19 พฤษภาคม 2016)

ถามว่า “สภาผัวเมีย” คืออะไร ?

ฐานข้อมูลสถาบันพระปกเกล้าได้อธิบายไว้ว่า “สภาผัวเมีย คือลักษณะสถาบันรัฐสภา อันประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา แต่ถูกครอบงำโดยตระกูลการ เมือง (political dynasty) ในด้านหนึ่งสภาผู้แทนราษฎรอาจมีสมาชิกที่ได้รับเลือกตั้งเป็นบุคคลในตระกูลการเมือง ขณะที่วุฒิสภาก็มีบุคคลภายในตระกูลเดียวกันที่ได้รับเลือกตั้งด้วยเช่นกัน (อาจเป็นสามี ภรรยา หรือเครือญาติ) ปรากฏครั้งแรกหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาเป็นการทั่วไปครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 มีนาคม 2543”

ดังนั้น รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 จึงหาทางแก้ไขโดยกำหนดให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้งและการสรรหา โดยมาจากการเลือกตั้งของแต่ละจังหวัด 76 คน และมาจากการสรรหา 74 คน แต่ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาสภาผัวเมียได้ตามที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ตั้งใจไว้ (http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=สภาผัวเมีย) ในที่สุด รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 จึงไม่ได้ให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้งเลย

แต่วุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 นี้ได้กลับกลายเป็นชนวนปัญหาที่นำไปสู่วิกฤตการเมืองรุนแรงขณะนี้ เพราะเป็นพรรคพวกเดียวกันกับพรรคพลังประชารัฐภายใต้อิทธิพลของพลเอกประวิตรในการสนับสนุนพลเอกประยุทธ์ที่เป็นแคนดิเดทนายกรัฐมนตรีของพรรคพลังประชารัฐ เพราะนอกจากจะไม่ได้ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจของพรรคที่ได้คะแนนเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ยังกลับกลายเป็นผู้อยู่ภายใต้อิทธิพลของผู้ที่คัดสรรแต่งตั้งพวกเขาเข้ามา ซึ่งแม้ว่า วุฒิสภาภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 จะไม่ใช่สภาผัวเมีย แต่ก็กลายเป็น “สภาโคตรญาติ” (https://www.siamturakij.com/news/481-สภาผัวเมีย-สภาโคตรญาติ)  ที่ไม่ต่างจาก “สภาผัวเมีย”

ลำพังการที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ให้อำนาจ ส.ว. ในการเลือกนายกรัฐมนตรี อาจจะช่วยแก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองแบบแบ่งขั้วสุดโต่งในสภาผู้แทนราษฎรได้ หากไม่มีพรรคพลังประชารัฐที่อยู่ภายใต้อิทธิพลของพลเอกประวิตรและมุ่งสนับสนุนพลเอกประยุทธ์ให้เป็นนายกรัฐมนตรี แต่วุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งนี้กลับทำลายเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 เพียงเพราะปัจจัยการเกิดพรรคพลังประชารัฐและมีพลเอกประยุทธ์ หัวหน้า คสช. เป็นแคนดิเดท และไม่มีทางหาข้อแก้ตัวใดๆทั้งสิ้นที่จะปฏิเสธว่า “ไม่ได้สืบทอดอำนาจ”

ข้ออ้างที่พลเอกประยุทธ์และผู้สนับสนุนมักจะหยิบยกมาแก้ตัวก็คือ ในการขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของพลเอกประยุทธ์ เขาได้รับคะแนนเสียงเกินครึ่งของสภาผู้แทนราษฎรอยู่แล้วตามสัญญาใจที่พรรคต่างๆได้ให้ไว้ว่า ผู้ที่จะได้เป็นนายกรัฐมนตรีจัดตั้งรัฐบาลควรจะได้รับเสียงเกินครึ่งของสภาผู้แทน ราษฎร ไม่ใช่ว่า ได้น้อยกว่าครึ่ง แล้วจะใช้เสียง ส.ว.เข้ามาเติมจนได้ 376 เสียงเกินครึ่งของสองสภา (เนื่องจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 กำหนดให้สมาชิกทั้งสองสภามีสิทธิ์เลือกนายกรัฐมนตรี  สองสภารวมกันแล้วมีสมาชิกทั้งสิ้น 750)

แต่คำถามคือ หากไม่มีหลักประกันว่า ส.ว. 250 คนจะลงคะแนนให้พลเอกประยุทธ์แล้ว ส.ส.จากพรรคอื่นๆจะแห่กันมาลงคะแนนให้พลเอกประยุทธ์หรือไม่ ?

ปัญหาที่มาของ ส.ว.หรือสภาสูงหรือสภาที่สองนี้เกิดขึ้นมาตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 เกิดความขัดแย้งระหว่างคณะราษฎรกับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ต่อประเด็นที่มาของสมาชิกสภา ประเภทที่สอง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงไม่เห็นด้วยที่คณะราษฎรจะมีอำนาจต่อการได้มาซึ่งสมาชิกสภาทั้งประเภทที่หนึ่งและที่สอง เพราะจะไม่เกิดการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจ และเป็นการควบรวมอำนาจไว้ที่คณะราษฎร ส่วนคณะราษฎรต้องการจะคงอำนาจไว้ที่พวกตน

หลังจากนั้นอำนาจในการกำหนดที่มาของ ส.ว. รวมทั้งคุณสมบัติของผู้ที่จะเป็น ส.ว. ก็เป็นประเด็นข้อถกเถียงทางการเมืองมาตลอดทุกครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญ

จนถึงวิกฤตปัจจุบัน เมื่อไม่สามารถหาวิธีการที่เหมาะสม (หรือสิ้นคิด !) ในการได้ ส.ว. ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลทั้งสภาผู้แทนราษฎรและฝ่ายบริหารได้ และถ้ามีวุฒิสภาแล้วไม่ได้ช่วยแก้ปัญหา แต่กลับเป็นตัวปัญหา ก็มีผู้เสนอให้เลิกวุฒิสภา และให้ใช้ระบบสภาเดียวไปเลย และให้สมาชิกพรรคการเมืองต่างๆในสภาผู้แทนราษฎรตรวจสอบถ่วงดุลกันเอง และให้กลไกองค์กรทางการเมืองอื่นๆรวมทั้งประชาชนมีส่วนในการตรวจสอบถ่วงดุลสภาผู้แทนราษฎร

การยกเลิกสภาที่สองในประเทศต่างๆ อย่างเช่น เดนมาร์ก ในปี ค.ศ.1953  ไม่ได้เกิดจากการที่สภาที่สองมีปัญหา แต่เกิดจากความไม่จำเป็นของการมีสภาที่สองที่เป็นสภาของชนชั้นสูง เพราะสภาผู้แทนราษฎรสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเหมาะสม

ปัจจุบัน ประเทศที่ใช้ระบบสภาเดียว ได้แก่ อาร์มีเนีย บัลแกเรีย เดนมาร์ก ฮังการี โมนาโค ยูเครน เซอร์เบีย ตุรกี และสวีเดน  และประเทศที่จะเหมาะกับการมีสภาเดียวคือ ประเทศที่มีขนาดเล็ก และมีประชาธิปไตยที่ตั้งมั่นยาวนานพอสมควร และข้อดีของการมีสภาเดียวคือ สามารถออกกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพรวดเร็วและมีต้นทุนต่ำกว่า

หากจะให้ประเทศไทยใช้ระบบสภาเดียว ก็ต้องแน่ใจว่า จะไม่เกิดปัญหาเผด็จการเสียงข้างมาก ซึ่งอาจจำเป็นต้องออกแบบระบบเลือกตั้งให้เหมาะสมที่จะไม่ให้มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากเกินครึ่งในสภาได้ง่ายๆ  ซึ่งถ้าไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงเกินครึ่งได้ง่าย การตรวจสอบกันเองของพรรคการเมืองและคณะกรรมาธิการในสภาผู้แทนราษฎรก็จะมีความเป็นไปได้ที่จะมีประสิทธิภาพ และหากจะหวังให้ประชาชนตรวจสอบการทำหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎร ก็หวังว่า จะไม่เกิดการชุมนุมประชันขันแข่งในที่สาธารณะจนบานปลายกลายเป็นวิกฤตการเมือง

แต่ก่อนจะคิดเลิกระบบสองสภา และใช้ระบบสภาเดียวเพราะหมดปัญญา ควรหันกลับมาระดมสมองสติปัญญาคิดหาวิธีการที่เหมาะสมในการได้มาซึ่งวุฒิสภากันอีกสักครั้ง

ลองคิดเล่นๆดูว่า หากในสมัยทักษิณ วุฒิสภาไม่ได้เป็นสภาผัวเมีย การเมืองจะวิ่งไปสู่ทางตันอย่างที่เป็นไหม ?

และถ้าในสมัยพลเอกประยุทธ์ วุฒิสภาไม่ได้เป็นสภาโคตรญาติ-พี่น้องผองพวก การเมืองจะดำเนินมาถึงจุดที่เป็นอยู่ขณะนี้หรือไม่ ?