ข้อเสนอการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการเลือกตั้ง

โดย...โคทม อารียา

*****************************

ขณะนี้กำลังมีการรณรงค์แก้ไขรัฐธรรมนูญกันอยู่ มีทั้งผู้เสนอให้แก้ไขบางมาตรา และผู้เสนอให้ยกร่างรัฐธรรมนูญกันใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ที่มาจากการเลือกตั้ง ในเรื่อง สสร. อย่างน้อยก็มีข้อเสนอของโภคิน พลกุล ที่ยื่นให้แก่ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์ และแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ข้อเสนอของโภคินสรุปได้ดังนี้ สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) มี 200 คน ทั้งหมดมาจากการเลือกตั้ง โควต้าหรือเกณฑ์จำนวนประชากรต่อ สสร. 1 คนนั้น เท่ากับประชากรทั้งประเทศหารด้วย 200 จังหวัดใดมีประชากรต่ำกว่าหรือเท่ากับโควต้า ให้มี สสร. 1 คน จังหวัดอื่นมี สสร. 2 หรือ 3 หรือ 4 .... คน

ถ้ามีประชากรเป็น 2 หรือ 3 หรือ 4 ... เท่าของเกณฑ์โควต้า เมื่อรวมทุกจังหวัดแล้ว ยังได้ สสร.ไม่ครบ 200 คน ให้เพิ่ม สสร. แก่จังหวัดที่มีเศษจากการหารจำนวนประชากรด้วยโควต้าสูงกว่าเพื่อน ได้รับจัดสรร สสร. เพิ่มอีก 1 คน จนครบจำนวนรวม 200 คน ในการเลือกตั้ง สสร. ให้ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งเลือกผู้สมัครได้ 1 คน เมื่อ สสร, ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว ให้มีการออกเสียงประชามติว่าจะรับหรือไม่รับรัฐธรรมนูญที่ สสร. ยกร่างมา

ถ้ามี สสร. ได้ก็ดี แต่ถ้ากว่าจะมี สสร. จะต้องรอไปพลางก่อน เราก็คงติดอยู่กับรัฐธรรมนูญที่ “ออกแบบมาเพื่อพวกเรา” ฉบับนี้ และติดอยู่กับระบบเลือกตั้งที่มีปัญหาหลายเรื่อง โดยเฉพาะเรื่องการคำนวณ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ (แบบ บ/ช.) ที่ถูลู่ถูกังอยู่เช่นนี้ อีกทั้งในไม่ช้า (เขาสัญญามาเป็นปี ๆ แล้ว) จะมีการเลือกตั้งท้องถิ่น ซึ่งบ่นกันมากว่าอาจมีการซื้อเสียงในบางเขต แต่ดูเหมือนว่าผู้รับผิดชอบจะละเลยวิธีการแก้ปัญหาการซื้อเสียงที่ตรงจุดที่สุด นั่นคือเพิ่มการมีส่วนร่วมของพลเมือง ให้มีอาสาสมัครส่งเสริมการเลือกตั้งและสอดส่องดูแลการเลือกตั้งให้สุจริตและเที่ยงธรรม

บทความนี้จะกล่าวถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่เขียนไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) โดยพลอยหวังไปด้วยว่าความเห็นที่จะเสนอนี้ อาจเป็นแนวทางที่ กกต, จะนำไปใช้ในการจัดการเลือกตั้งท้องถิ่น และการออกเสียงประชามติไปพร้อมด้วย เพราะถึงจะแก้ไขรัฐธรรมนูญบางมาตราก็ดี หรือยกร่างใหม่ก็ดี มีความเป็นไปได้สูงที่จะมีการออกเสียงประชามติ เช่น ถ้าจะแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 ที่ว่าด้วยวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียงมาตราเดียว (ควรแก้ไขมาตรานี้เป็นอย่างยิ่ง เพราะแทบจะปิดหนทางแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับที่ “ออกแบบมาเพื่อพวกเรา” ฉบับนี้) รัฐธรรมนูญปัจจุบันก็บังคับให้ต้องลงประชามติอยู่ดี

ขอย้อนไปที่รัฐธรรมนูญ ปี 2540 ที่ทำให้เกิดองค์กรอิสระต่าง ๆ รวมทั้ง กกต. รัฐธรรมนูญดังกล่าวกำหนดไว้ในมาตรา 327 (7) ว่า พ.ร.ป. ว่าด้วย กกต. อย่างน้อยต้องบัญญัติ “การรับรองและการแต่งตั้งผู้แทนองค์การเอกชนเพื่อประโยชน์ในการตรวจสอบการเลือกตั้ง” พ.ร.ป. ว่าด้วย กกต. ปี 2541 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมขององค์การเอกชนไว้สองที่ด้วยกันคือ มาตรา 10 (9) “... หรือสนับสนุนองค์การเอกชนในการให้การศึกษาแก่ประชาชนเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

และในมาตรา 20 วรรคสองว่า “ในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจแต่งตั้งผู้แทนขององค์การเอกชนที่ได้รับรองตามวรรคหนึ่ง เพื่อช่วยดูแลตรวจสอบการเลือกตั้ง และรายงานให้คณะกรรมการการเลือกตั้งทราบ ในกรณีที่พบเห็นว่าการเลือกตั้งเป็นไปโดยไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย” ถ้ามาตรานี้ใช้บังคับอยู่ องค์การเอกชนสามารถตรวจสอบ กกต. ได้ด้วย และอาจแย้ง กกต. ได้ด้วยว่าการคำนวณและจัดสรร ส.ส. บ/ช. ไม่น่าจะสอดคล้องกับกฎหมาย

อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญ และ พ.ร.ป. ว่าด้วย กกต. ฉบับปัจจุบัน ไม่ได้ระบุถึงบทบาทขององค์การเอกชนในการเผยแพร่ประชาธิปไตยและตรวจสอบการเลือกตั้งเหมือนเมื่อปี 2540-2541 หากมีการใช้ถ้อยคำอื่น เช่น ในการตรวจสอบการเลือกตั้ง มีบทบัญญัติในมาตรา 35 ดังนี้

“เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรมหรือเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย คณะกรรมการอาจแต่งตั้งบุคคล กลุ่มบุคคล องค์กรชุมชน หรือสถาบันการศึกษาซึ่งสมัครใจปฏิบัติหน้าที่เป็นผู้ช่วยเหลือการปฏิบัติงานหรือเป็นผู้สังเกตการณ์ในการเลือกตั้งเพื่อรายงานต่อคณะกรรมการหรือกรรมการทราบได้ตามสมควร หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการปฏิบัติงาน การสนับสนุนทางการเงิน การรายงาน และการประเมินผลการปฏิบัติงาน ให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนด และให้เผยแพร่ผลการปฏิบัติงานและผลการประเมินให้ประชาชนทราบเป็นการทั่วไปด้วย”

ในเรื่องนี้ มีข้อน่าสังเกตและข้อเสนอแนะดังนี้ มาตรา 35 นี้ ไม่ใช้คำว่า “องค์การเอกชน” จึงไม่แน่ใจว่าคำว่า “กลุ่มบุคคล” ที่เขียนไว้ในมาตรานี้ จะหมายรวมถึง “องค์การเอกชน” ได้หรือไม่ ทั้งนี้ องค์การเอกชนเคยได้รับการรับรองจาก กกต. ในการเลือกตั้ง ส.ว. ตั้งแต่ปี 2543 และในการเลือกตั้ง ส.ส. ตั้งแต่ปี 2544 อย่างไรก็ดี กกต. น่าจะตีความที่เป็นประโยชน์แก่ความสุจริตและเที่ยงธรรมของการเลือกตั้ง และเขียนรวมไว้ในระเบียบของ กกต. ว่าองค์การเอกชนเป็นหน่วยงานที่เข้าร่วมสังเกคการณ์การเลือกตั้ง รวมทั้งตรวจสอบและแจ้งเบาะแสการทุจริตแก่ กกต. ได้ ทั้งนี้เพื่อให้มีบุคคลที่มีจิตอาสาในเรื่องนี้ มาช่วยให้การเลือกตั้งเป็นการเลือกผู้ที่จะมาทำงานแทนประชาชนและเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง

อย่างไรก็ดี น่าเสียดายที่ในการเลือกตั้ง ส.ส. เป็นการทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 กกต. ไม่ได้ใช้มาตรา 35 ให้เป็นประโยชน์ แม้ดูเหมือนว่าจะมีการยกร่างระเบียบในเรื่องนี้ โดยอ้างอิงระเบียบที่เคยมีมาแล้ว แต่ก็ไม่เป็นผล ดังนั้น ถ้ามีโอกาสแก้ไขมาตรานี้ ขอให้แทนวลีที่ว่า “คณะกรรมการอาจแต่งตั้ง” ด้วยวลีใหม่คือ “ให้คณะกรรมการแต่งตั้ง” และผู้ที่ถูกแต่งตั้งควรเป็นบุคคล ข้อความที่ขอแก้ไขคือ “ให้คณะกรรมการแต่งตั้ง บุคคล คณะบุคคล ตัวแทนองค์กรชุมชน ตัวแทนองค์กรเอกชน หรือผู้ที่สังกัดสถาบันการศึกษา ...”

การมีส่วนร่วมของประชาชน และขององค์กรเอกชน ยังมีบัญญัติไว้ในมาตรา 22 วรรคหนึ่ง (5) ที่กำหนดให้ กกต. มีหน้าที่และอำนาจดังนี้

“ส่งเสริม สนับสนุนให้หน่วยงานของรัฐ สถาบันการศึกษา และองค์กรเอกชน ในการสร้างความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องให้แก่ประชาชน เกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน หรือให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการเลือกตั้ง หรือความรู้ที่ถูกต้องเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการกำหนด”

อยากทราบเหมือนกันว่า กกต. กำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้แล้วหรือยัง เรื่องนี้ไม่น่าจะล่าช้า เพราะกฎหมายบัญญัติเป็นหน้าที่ของ กกต. และ พ.ร.ป. กกต. ได้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 14 กันยายน 2560 ร่วมสามปีแล้ว อนึ่ง ถ้อยคำที่ใช้ในมาตรานี้ ชวนให้สงสัยถึงการวางตัวของผู้เขียนว่ามีความรู้เหนือประชาชนจริงหรือ เพราะกล่าวถึงความรู้ที่ถูกต้องที่จะให้แก่ประชาชนถึงสองครั้ง

ลองหันมาพิจารณา พ.ร.ป. ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. ดูบ้าง มาตรา 9 บัญญัติเรื่องการมีส่วนร่วมตรวจสอบการเลือกตั้งดังนี้

“ในการจัดให้มีการเลือกตั้ง ให้คณะกรรมการส่งเสริมและสนับสนุนให้สภาองค์กรชุมชนตามกฎหมายว่าด้วยสภาองค์กรชุมชน ชุมชน รวมตลอดทั้งประชาชนทั่วไป ให้มีส่วนร่วมในการแจ้งเบาะแสหรือข้อมูลต่อคณะกรรมการ เพื่อให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม การส่งเสริม สนับสนุน และการแจ้งเบาะแสหรือข้อมูลตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด โดยอย่างน้อยต้องมีมาตรการคุ้มครองมิให้เกิดอันตรายแก่ผู้แจ้งเบาะแส หรือข้อมูล รวมตลอดทั้งมาเนื่อทีตรการรักษาความลับของผู้แจ้งเบาะแสหรือข้อมูลด้วย”

เห็นได้ว่า กฎหมายกำหนดเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้หลายแห่ง เพียงแต่ไม่มีการดำเนินการ เพราะการล่าช้าในการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการโดย กกต. ใช่หรือไม่

เนื่องจากเนื้อที่ของบทความมีจำกัด จึงขอเขียนต่อในเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.ป. ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในมาตรา 128 ที่บัญญัติการคำนวณหาจำนวน ส.ส. บ/ช. ของแต่ละพรรคการเมือง ซึ่งผมเชื่อว่า การตีความมาตรานี้ของ กกต. ยังคลุมเครือและน่าจะขัดกับข้อความที่เขียนไว้ในกฎหมาย

****************************