รัฐธรรมนูญกับพรรคการเมือง

โดย...โคทม อารียา

************************************

รัฐธรรมนูญควรเป็นกติกาที่กำหนดให้รัฐมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ระบอบดังกล่าวอาจแบ่งย่อยเป็นประชาธิปไตยเสรี กับประชาธิปไตยไม่เสรี (illiberal democracy) ประชาธิปไตยเสรีย่อมจำกัดการใช้อำนาจของรัฐให้ทำได้เฉพาะที่กฎหมายอนุญาต ในขณะเดียวกัน รัฐต้องคุ้มครองให้ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพตราบใดที่ไม่มีกฎหมายห้ามไว้ ดังความตอนหนึ่งของมาตรา 25 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ว่า “การใดที่มิได้ห้ามหรือจำกัดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือในกฎหมายอื่น บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพที่จะทำการนั้นได้และได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ”

ส่วนประชาธิปไตยไม่เสรีก็มีรัฐธรรมนูญเช่นกัน แต่จะด้วยบทบัญญัติหรือการตีความบทบัญญัติมาบังคับใช้ก็ตาม จะให้ความสำคัญแก่เสถียรภาพของรัฐบาลก่อนเสรีภาพของประชาชน ประชาธิปไตยไม่เสรีชอบระบบที่มีพรรคการเมืองเดียวที่ครองอำนาจ “ตลอดไป” หรือชอบระบบอำนาจนิยมที่อาศัยอำนาจเก่า หรืออำนาจของข้าราชการ หรืออำนาจเงิน เพื่อให้ฝ่ายรัฐบาลได้เปรียบและสามารถจัดการกับฝ่ายค้าน ไม่ว่าฝ่ายค้านจะมาในรูปใด เช่น ประชานิยม เสรีนิยม หรือสังคมนิยม และจะจัดการถ้าเห็นว่าฝ่ายค้านทำท่าจะมีเสียงสนับสนุนจากประชาชนเพียงพอที่จะท้าทายผู้มีอำนาจ

ในบทความนี้ จะขอยกบทบัญญัติและการปฏิบัติใช้รัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับพรรคการเมืองมาเป็นตัวชี้วัดตัวหนึ่ง ว่าระบอบการเมืองของเรามีหรือไม่มีเสรี

ขอเสนอให้ใช้เสถียรภาพและคุณภาพของพรรคการเมือง เป็นตัวชี้วัดความเสรี โดยมีแนวคิดว่า “ประชาธิปไตยเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน เพื่อประชาชน” การเป็นของประชาชนหมายถึงประชาชนมีส่วนร่วมตัดสินใจในทุกระดับ การเป็นโดยประชาชนหมายถึงการเลือกตั้งที่สุจริตและเที่ยงธรรม การทำเพื่อประชาชนหมายถึงการปกครองที่มีผลดีต่อประชาชน ในส่วนของประชาธิปไตยโดยประชาชน ประชาชนเป็นผู้เลือก (ให้ความยินยอมแก่) ผู้ที่จะไปใช้อำนาจในนามของประชาชน

ปัจจุบัน รัฐธรรมนูญไม่อนุญาตให้มีผู้สมัครอิสระ ผู้สมัครทุกคนต้องสังกัดพรรคการเมือง กติกาข้อนี้แม้จะทำให้พรรคการเมืองผุดขึ้นมามากมายในการเลือกตั้งทั่วไปแต่ละครั้ง แต่ก็อธิบายได้โดยอ้างมาตรา 47 แห่งรัฐธรรมนูญ 2540 ความว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการรวมกันจัดตั้งเป็นพรรคการเมืองเพื่อสร้างเจตนารมณ์ทางการเมืองของประชาชนและเพื่อดำเนินกิจการในทางการเมืองให้เป็นไปตามเจตนารมณ์นั้น” หมายความว่าพรรคการเมืองคือการรวมกลุ่มของประชาชนที่มีเจตนารมณ์ (อุดมการณ์) ทางการเมืองเหมือน ๆ กัน และมารวมตัวกันเพื่อทำเจตนารมณ์นั้นให้เป็นจริง ไม่ว่าโดยการไปรวมกับ ส.ส. จากพรรคอื่นเพื่อจัดตั้งรัฐบาล หรือไปตรวจสอบรัฐบาล ถ้ามีแต่ผู้สมัครอิสระ (ซึ่งควรอนุญาตให้มี) ผู้ไปลงคะแนนอาจเลือกตัวแทนที่เป็นเอกเทศแต่ไม่สามารถทำงานเป็นฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายค้านได้อย่างมีประสิทธิผล กรณีผู้สมัครสังกัดพรรค ผู้ไปลงคะแนนอาจมีเกณฑ์ตัดสินใจที่รอบด้าน เช่น พิจารณาจากการชอบผู้สมัคร ชอบนโยบายพรรค พิจารณาอย่างมียุทธศาสตร์เพื่อให้ได้รัฐบาลหรือฝ่ายค้านที่สนองประโยชน์แก่บ้านเมือง

รัฐธรรมนูญ 2540 ได้วางหลักว่า พรรคการเมืองควรตั้งง่ายแต่ยุบยาก ที่ให้ตั้งง่ายเพื่อให้กลุ่มใหม่ ๆ ที่มีเจตนารมณ์ทางการเมืองที่ถูกใจประชาชน สามารถก่อร่างสร้างตัวขึ้นมาได้ แม้จะยังไม่มีทรัพยากรมากนัก อีกทั้งมีมาตรการสนับสนุน อาทิ กองทุนพัฒนาพรรคการเมือง การแบ่งส่วนหนึ่งของภาษีรายได้ไปเป็นเงินบริจาคแก่พรรคการเมืองได้ อย่างไรก็ดี ก็ต้องคิดป้องกันการมารวมตัวเป็นพรรคการเมือง เพื่อมาบั่นทอนระบอบประชาธิปไตยเสียเอง เช่น มีการแอบสนับสนุนการรัฐประหาร หรือมีการกระทำที่ล้มล้างระบอบประชาธิปไตย จึงมีบทบัญญัติในมาตรา 63 ว่า “บุคคลจะใช้สิทธิ และเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ เพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้มิได้ ...ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้พรรคการเมืองใด เลิกกระทำการตามวรรคสองศาลรัฐธรรมนูญอาจสั่งยุบพรรคการเมืองดังกล่าวได้”

ขอให้สังเกตว่า ศาลรัฐธรรมนูญสามารถสั่งให้เลิกการกระทำที่เป็นการล้มล้างระบอบประชาธิปไตยได้ และถ้าหนักหนาสาหัสก็อาจสั่งยุบพรรคการเมืองได้

หลังรัฐประหาร 2549 ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีความกลัวว่าพรรคการเมืองที่มีเงินทุนมาก จะนำพาการเมืองสู่ธนาธิปไตย จึงบัญญัติให้ยุบพรรคการเมืองได้ในกรณีที่พรรคกระทำการเพื่อล้มล้างระบอบประชาธิปไตย เหมือนมาตรา 63 ของรัฐธรรมนูญ 2540 โดยนำมาบัญญัติเป็นมาตรา 68 ในรัฐธรรมนูญ 2550 แต่เริ่มให้มีการลงโทษแบบเหมารวมหรือยกเข่ง คือบัญญัติให้ “เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารของพรรคการเมืองที่ถูกยุบ...เป็นระยะเวลาห้าปี” เท่านั้น

ยังไม่พอ ขยายคำจำกัดความของการล้มล้างระบอบประชาธิปไตย ให้รวมถึงการที่ผู้สมัครคนหนึ่งคนใด ทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริต แถมว่าถ้ามีกรรมการบริหารพรรคคนหนึ่งคนใดรู้เห็นเป็นใจ ก็ให้ยุบพรรคและเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งกรรมการบริหารพรรค โดยบัญญัติในมาตรา 237 ดังนี้ “ผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้ใดกระทำการ ก่อ หรือสนับสนุนให้ผู้อื่นกระทำการอัน ... มีผลทำให้การเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของบุคคลดังกล่าว...ถ้าการกระทำของบุคคลตามวรรคหนึ่ง ปรากฏหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าหัวหน้าพรรคการเมืองหรือกรรมการบริหารของพรรคการเมืองผู้ใด มีส่วนรู้เห็น หรือปล่อยปละละเลย หรือทราบถึงการกระทำนั้นแล้ว มิได้ยับยั้งหรือแก้ไขเพื่อให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ให้ถือว่าพรรคการเมืองนั้นกระทำการเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศ โดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ตามมาตรา 68 และในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้ยุบพรรคการเมืองนั้น ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมืองดังกล่าวมีกำหนดเวลาห้าปี”

มาตรานี้เองที่เป็นเหตุให้พรรคพลังประชาชนถูกยุบ แม้จะมีเสียงข้างมากในสภาฯ หลังการยุบ มี ส.ส. จำนวนหนึ่งแยกตัวออกมาสังกัดพรรคใหม่ที่ช่วยให้พรรคประชาธิปัตย์จัดตั้งรัฐบาลได้ ดูเหมือนว่าเสียงของประชาชนไม่อยู่ในการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ และทำให้สงสัยว่าเป็นการวินิจฉัยที่เกินกว่าเหตุ (disproportionate) หรือไม่

พอมาถึงรัฐธรรมนูญ “ปราบโกง” ความกลัวธนาธิปไตยได้ขยายวงออกไปอีก ให้รวมไปถึงการเป็นปรปักษ์ต่ออำนาจเก่า โดยมาตรา 49 ให้เพิ่มช่องทางเพิ่มเติมในการเข้าถึงศาลรัฐธรรมนูญ คือบุคคลใดก็ได้ที่ทราบว่ามีการกระทำเพื่อล้มล้างระบอบประชาธิปไตย ให้สามารถยื่นเรื่องต่ออัยการสูงสุด ถ้าอัยการสูงสุดไม่รับเรื่องหรือไม่ดำเนินการภายใน 15 วัน บุคคลนั้นก็ยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้โดยตรง

ในปัจจุบัน สำหรับเรื่องการยุบพรรคการเมือง ขอให้ไปดูรายละเอียดที่ พ.ร.ป. ว่าด้วยพรรคการเมือง ซึ่งมาตรา 92 บัญญัติว่า ถ้า กกต. มีหลักฐานอันพึงเชื่อได้ว่า พรรคการเมืองกระทำการล้มล้างระบอบประชาธิปไตย ให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณายุบพรรคได้ เท่านั้นยังไม่พอ คราวนี้มีบทบัญญัติที่ไม่เคยมีมาก่อนว่า ถ้าพรรคการเมืองกระทำการ “อันอาจเป็นปฏิปักษ์ต่อระบอบประชาธิปไตย” ก็เป็นเหตุให้ยุบพรรคได้เช่นกัน หมายความว่าไม่มีการกระทำที่ล้มล้าง เพียงแต่มีการกระทำอันอาจเป็นปฏิปักษ์ก็เข้าเงื่อนไขแล้ว นอกจากนี้ ถ้าฝ่าฝืนมาตรา 20, 28, 30, 36, 44, 45, 46, 72, 74 ก็เป็นเหตุให้ยุบพรรคการเมืองได้

กกต. ได้มีมติและออกใบแถลงข่าวมีข้อความ 8 บรรทัด ว่าพรรคอนาคตใหม่กู้เงินจากนายธนาธร จึงรุ่งเรื่องกิจ ประมาณ 191 ล้านบาท จึงขัดกับมาตรา 72 ที่บัญญัติว่า “ห้ามมิให้พรรคการเมืองหรือผู้ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมืองรับเงินบริจาค ... โดยรู้ว่ามีแหล่งที่มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย” และจนบัดนี้ สำนักงาน กกต. ก็ยังไม่แจ้งรายละเอียดของการกล่าวหาให้พรรคอนาคตใหม่ทราบ

พ.ร.ป. ว่าด้วยพรรคการเมืองให้อำนาจแก่ กกต. และเลขาธิการ กกต. ไว้อย่างมหาศาล มีบทลงโทษบุคคลที่ไม่ทำตาม พ.ร.ป. ถึง 40 มาตรา (มาตรา 100 ถึง 139) คล้ายจะเป็นกฏหมายที่เน้นการบังคับ มากกว่าการอำนวยให้ระบอบประชาธิปไตยดำเนินไปโดยเสรี ทำให้พรรคการเมือง นักการเมือง ผู้ที่ทำงานให้พรรคการเมืองกลายเป็นลูกไก่ในกำมือ หรือเหมือนลูกแกะในนิทานหมาป่ากับลูกแกะก็เป็นได้

นี่เป็นข้อบกพร่องที่สำคัญข้อหนึ่งของรัฐธรรมนูญ ผมจึงเห็นว่าควรแก้ไขรัฐธรรมนูญ และ แก้ไข พ.ร.ป. ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งและพรรคการเมือง เพื่อจะได้ไม่มีการกลั่นแกล้งกันโดยง่าย และป้องกันมิให้ฝ่ายประชาธิปไตยไม่เสรี มาอ้างประชาธิปไตยเพื่อมาทำร้ายฝ่ายประชาธิปไตยเสรีเสียเอง

การแก้ไขควรเริ่มต้นด้วยการแก้รัฐธรรมนูญมาตรา 256 เพื่อให้การแก้ไขมาตราอื่น ๆ เป็นไปได้ ผู้มีอำนาจที่เชื่อในประชาชนไม่ต้องกลัว เพราะการแก้ไขมาตรา 256 ก็ต้องให้ประชาชนตัดสินโดยการลงประชามติอยู่ดี