ควีนอังกฤษกับพระราชอำนาจปิดสภา

  • วันที่ 06 ก.ย. 2562 เวลา 13:45 น.

ควีนอังกฤษกับพระราชอำนาจปิดสภา

โดย...ไชยันต์ ไชยพร

****************************

ครึกโครมไปทั่วโลกกับข่าว “พระบาทสมเด็จพระบรมราชินีนาถเอลิซาเบธ ที่ 2 ที่โปรดเกล้าฯ พระราชทานพระบรมราชานุญาต ให้ปิดสมัยประชุมสภาผู้แทนราษฎร ในต้นเดือนหน้า ตามคำขอของนายบอริส จอห์นสัน นายกรัฐมนตรี” และมีผู้วิจารณ์ว่า “การใช้พระราชอำนาจครั้งนี้...อาจไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นการแทรกแซงสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ที่ประชาชนเลือกมา เทียบเท่ากับการก่อรัฐประหารด้วยฝีพระหัตถ์ของพระบาทสมเด็จพระบรมราชินีนาถ

ทำให้ผู้ใช้อินเทอร์เน็ตในอังกฤษบางคนโพสต์ลงทวิตเตอร์พร้อมติดแฮชแท็ก #StoptheCoup (หยุดการรัฐประหาร)” แต่นักกฎหมายอังกฤษบางคนก็ยืนยันว่า พระบาทสมเด็จพระบรมราชินีนาถทรงมีพระราชอำนาจ ที่จะปิดสมัยประชุมสภาฯ ตามกฎหมาย

ตกลงแล้ว พระบาทสมเด็จพระบรมราชินีนาถทรงมีพระราชอำนาจหรือไม่ อย่างไรเกี่ยวกับการเปิด-ปิด-ยุบสภา ?

เมื่อพิจารณาในเชิงประวัติศาสตร์จะพบว่า อำนาจในการยุบสภาสามารถย้อนหลังไปถึงแนวคิดเกี่ยวกับสภาในยุคกลางในฐานะที่เป็นสภาที่ปรึกษาใหญ่ (great councils of the ‘estates of the realm) ซึ่งถูกเรียกประชุมในบางครั้งบางคราวเพื่อถวายคำแนะนำหรือสนับสนุนพระมหากษัตริย์ในออกกฎหมายและเก็บภาษี แม้ว่าสภาในยุคกลางในบางประเทศจะได้สถาปนาสิทธิ์ที่จะต้องมีการประชุมสภาอย่างสม่ำเสมอ และบางที่ถึงกับมีสิทธิ์ที่สภาจะไม่สามารถถูกยุบได้โดยปราศจากความยินยอมของสภา แต่ขณะเดียวกัน ในบางประเทศ ก็เป็นสิ่งปรกติที่พระมหากษัตริย์จะทรงเรียกและปิดสภาตามความต้องการของพระองค์

แต่เมื่อเวลาผ่านไป การใช้พระราชอำนาจตามความต้องการของกษัตริย์เพียงลำพังก่อให้เกิดปัญหาตามมา อย่างเช่น การที่พระเจ้าชาร์ลส์ที่หนึ่งปิดประชุมสภาในปี ค.ศ. 1628 หลังจากที่มีสภาได้เสนอร่างกฎหมายคุ้มครองสิทธิ์ของประชาชนที่พระมหากษัตริย์จะละเมิดไม่ได้ (petition of right) ส่งผลให้เกิดสงครามกลางเมืองระหว่างฝ่ายกษัตริย์กับฝ่ายรัฐสภาในที่สุด และฝ่ายกษัตริย์เป็นฝ่ายพ่ายแพ้ จนนำไปสู่การสิ้นสุดของสถาบันพระมหากษัตริย์ในอังกฤษในปี ค.ศ. 1649 แต่ก็มีการรื้อฟื้นกลับคืนมาอีกครั้งตั้งแต่ ค.ศ. 1660

จึงกล่าวได้ว่า เมื่อมีวิวัฒนาการทางการเมือง การใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์อังกฤษเกี่ยวกับสภาจะต้องกระทำตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรี และก่อนหน้าที่ บอริส จอห์สัน จะขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตปิดสมัยประชุมสภาผู้แทนราษฎรในครั้งนี้ นายจอห์น เมเจอร์ นายกรัฐมนตรีอังกฤษก็ได้ขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตปิดสมัยประชุมในปี ค.ศ. 1997

คำถามคือ พระมหากษัตริย์จะทรงต้องทำตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีเสมอหรือไม่ ?

นักวิชาการต่างก็พากันให้เหตุผลสนับสนุนที่แตกต่างกันออกไปในสองทางคือ (๑) ฝ่ายที่เห็นว่าพระมหากษัตริย์ไม่เคยปฏิเสธคำแนะนำของฝ่ายบริหารมาแล้วหลายร้อยปี ดังนั้นไม่ว่านายกรัฐมนตรีจะมาจากพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากหรือข้างน้อยในสภาผู้แทนราษฎร คำแนะนำของเขาก็ไม่ควรถูกปฏิเสธจากพระมหากษัตริย์อังกฤษ เพราะอย่างน้อยที่สุดนายกรัฐมนตรีที่มีที่มาจากรัฐสภาและมาจากการเลือกตั้งของประชาชนย่อมต้องมีความรับผิดชอบโดยตรงกับประชาชนมากกว่าสถาบันพระมหากษัตริย์

(๒) ฝ่ายที่เห็นว่าพระมหากษัตริย์สามารถปฏิเสธคำแนะนำดังกล่าวได้ภายใต้เงื่อนไขบางอย่าง ซึ่งการปฏิเสธที่ว่านี้จะช่วยทำให้อำนาจทางการเมืองไม่ไปกระจุกตัวอยู่ที่นายกรัฐมนตรีเสียทีเดียว และมาแทนที่พระมหากษัตริย์เสียทั้งหมด

การที่พระมหากษัตริย์อังกฤษไม่ได้ทรงใช้พระราชอำนาจในการปฏิเสธคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี ก็มิได้หมายความหมายพระมหากษัตริย์จะไม่ได้มีอำนาจในการปฏิเสธดังกล่าวอีกต่อไป เพียงแต่ที่ผ่านมาคำแนะนำที่นายกรัฐมนตรีของอังกฤษถวายขึ้นมานั้นเป็นคำแนะนำที่ถูกต้องจึงไม่ได้เปิดช่องให้พระมหากษัตริย์ใช้พระราชอำนาจดังกล่าว เนื่องจากรัฐธรรมนูญของอังกฤษมิได้เป็นลายลักษณ์อักษร แต่เป็นรัฐธรรมนูญจารีตประเพณี จึงมีความยืดหยุ่นสูง และมักจะเปิดให้ประมุขของรัฐมีอำนาจวินิจฉัยที่เกือบจะไม่มีข้อจำกัดใดๆ แม้ว่าในทางปฏิบัติ คำแนะนำของนายกรัฐมนตรีมักจะได้รับการปฏิบัติตามเสมอ โดยอาจมีข้อยกเว้นได้ตามที่รับรู้เข้าใจกันอยู่

อย่างไรก็ดี การบังคับใช้ประเพณีการปกครองนี้ขึ้นอยู่กับความสมัครใจของตัวแสดงทางการเมืองที่จะยอมรับผูกพันกับประเพณีการปกครอง ไม่ว่าจะเป็นความสมัครใจจากความรู้สึกเรื่องเกียรติยศและความถูกต้องเหมาะสมในการปกครอง หรือจากความกลัวที่จะสูญเสียความชอบธรรมและการสนับสนุนทางการเมือง หากพวกเขาละเมิดประเพณีการปกครองที่มีรากลึกและสังคมสนับสนุนอย่างเข้มแข็ง แต่ด้วยเหตุที่ประเพณีการปกครองไม่ได้ถูกบัญญัติไว้ในตัวบทของรัฐธรรมนูญ และอาจจะไม่ได้ปรากฏในเอกสารที่เป็นทางการใดๆ

ดังนั้น จึงมักจะมีการถกเถียงกันอยู่ว่า กฎกติกาใดจะใช้กับกรณีใดได้บ้าง และใช้อย่างไร ในแง่นี้ ย่อมจะเป็นเรื่องยุ่งยากและเป็นปัญหาทั้งสำหรับประชาชนพลเมืองและตัวแสดงทางการเมืองที่จะรู้ว่าตัวเองจะยืนอยู่ตรงจุดไหนในการอ้างอิงประเพณีการปกครองกับกรณีใดได้ และจะใช้อย่างไร ดังนั้นเมื่อมีการตระหนักถึงจุดอ่อนดังกล่าวของประเพณีการปกครองที่ไม่ได้มีการบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร จึงเริ่มเกิดแนวโน้มที่จะนำประเพณีการปกครองมาบันทึกหรือบัญญัติประมวลไว้ในเอกสารอ้างอิงที่เป็นทางการ เช่น ระเบียบคู่มือคณะรัฐมนตรี (cabinet manual) ดังที่ปรากฏในประเทศนิวซีแลนด์และสหราชอาณาจักร หรือเป็นในลักษณะข้อกำหนดที่เป็นทางการที่ผ่านการรับรู้และมีการประกาศใช้

และด้วยเหตุนี้ จึงได้มีการประมวลและบัญญัติประเพณีการปกครองส่วนหนึ่งไว้เป็นลายลักษณ์อักษร โดยไม่ได้มีสถานะของการเป็นกฎหมายหรือบรรจุไว้ในบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

ปรากฏการณ์ทางการเมืองที่เพิ่งเกิดขึ้นไปในการเมืองอังกฤษ สะท้อนให้เห็นถึงการถกเถียงเห็นต่างกันต่อการใช้พระราชอำนาจดังกล่าวตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี ซึ่งแม้ว่า อังกฤษจะเป็นต้นแบบการปกครองระบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่กระนั้น เมื่อมีเหตุการณ์ที่ไม่ได้เกิดขึ้นบ่อยๆในยุคสมัยใหม่ จึงทำให้มีการถกเถียงว่า ตกลงแล้ว ขอบเขตพระราชอำนาจมีมากน้อยแค่ไหน ?

แต่ถ้าพระบาทสมเด็จพระบรมราชินีนาถเอลิซาเบธ ที่ 2 ไม่ทรงพระราชทานพระบรมราชานุญาต ให้ปิดสมัยประชุมสภาผู้แทนราษฎรตามคำแนะนำของนายบอริส จอห์นสัน ก็จะหมายความว่า พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจที่จะปฏิเสธคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีได้ ซึ่งก็อาจเป็นที่พอใจของฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการปิดสภาและให้ความสำคัญกับสภาในฐานะที่เป็นสถาบันแห่งอำนาจของประชาชน

แต่ความพอใจที่ว่านี้ก็จะกลายเป็นการสร้างบรรทัดฐานให้พระมหากษัตริย์มีความเป็นอิสระมากขึ้นจากข้อผูกพันที่จะต้องทำตามคำแนะนำของ “นายกรัฐมนตรี” เพื่อรักษาอำนาจของ “สภาและประชาชน” อันเป็นสภาวการณ์ของการได้อย่างเสียอย่าง อย่างเห็นได้ชัด !

ข่าวอื่นๆ