คำนวณส.ส.บัญชีรายชื่อใช้สูตรไหน ขัดรธน.หรือไม่

คำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อต้องใช้สูตรไหน และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. มาตรา 128 ขัดรัฐธรรมนูญอย่างไร?

.............

โดย ปริญญา เทวานฤมิตรกุล

นับตั้งแต่ประเทศไทยมีการเลือกตั้ง ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งคู่กับ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ มาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ไม่เคยปรากฏว่ามีการเลือกตั้งครั้งใดที่จะมีปัญหาในการคำนวณที่นั่ง ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อเหมือนในการเลือกตั้งครั้งนี้เลย

สาเหตุสำคัญมาจากระบบเลือกตั้งของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ที่กำหนดให้มี ส.ส. ทั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อ แต่ให้การเลือกตั้งเหลือแค่การเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งเพียงอย่างเดียว แล้วใช้คะแนนแบบแบ่งเขตทั้งประเทศของแต่ละพรรคมาคำนวณเป็นที่นั่ง ส.ส. ทำให้การคำนวณที่นั่ง ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งมี 150 ที่นั่ง จึงซับซ้อนกว่าเดิมมาก

ปัญหาใหญ่ยิ่งกว่านั้นคือ วิธีการคำนวณที่นั่ง ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อตามมาตรา 128 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. (จากนี้จะขอเรียกโดยย่อว่า พรป.เลือกตั้ง ) ดูเหมือนว่าจะมีวิธีคำนวณ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อได้มากกว่าหนึ่งวิธี แล้ววิธีคำนวณแบบใดกันแน่ที่เป็นวิธีที่ถูกต้อง

บทความสั้นๆ นี้จะได้กล่าวถึงประเด็นสำคัญที่สุดที่ควรคำนึงถึง เพื่อประโยชน์ในการวินิจฉัยขององค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาเพื่อยุติปัญหาในเรื่องนี้ต่อไป

1.หลักการของระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 และสิ่งที่เหมือนกันในการคำนวณทุกสูตร

ระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 นั้น แม้จะเป็นการเลือก ส.ส. แบบแบ่งเขต ซึ่งเป็น ‘ระบบเสียงข้างมากธรรมดา’ แต่โดยที่ให้มีการนำคะแนนทั้งหมดมาจัดสรรเป็นจำนวน ‘ส.ส.พึงมี’ ของแต่ละพรรค ระบบเลือกตั้งนึ้โดยหลักแล้วจึงเป็น ‘ระบบสัดส่วน’นั่นคือ

พรรคการเมืองแต่ละพรรคจะได้ ส.ส.ตามสัดส่วนคะแนนที่ได้ โดยขั้นตอนในการคำนวณจำนวน ‘ส.ส. พึงมี’จนถึงการคำนวณจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ ทั้งรัฐธรรมนูญมาตรา 91 (1)(2) และ (3) และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. มาตรา 128 (1)(2) และ (3) กำหนดไว้เกือบเหมือนกันหมด ดังต่อไปนี้

(1) หาจำนวนคะแนนเฉลี่ยต่อ ส.ส. หนึ่งคน : เอาคะแนนทั้งหมดที่เลือกพรรคที่ส่งผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อ หารด้วยจำนวน ส.ส. ทั้งหมดคือ 500 คน (รัฐธรรมนูญมาตรา 91(1) และ พรป.เลือกตั้ง ส.ส.มาตรา 128(1))

คะแนนทั้งหมด หักบัตรเสีย งดออกเสียง และคะแนนของพรรคที่ไม่ส่งผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อ เท่ากับ 35,532,647 คะแนน หารด้วย 500 ผลลัพธ์คือ 71,057 และโดยที่ พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 วรรคหนึ่ง กำหนดให้ใช้ทศนิยม 4 หลัก จำนวนคะแนนเฉลี่ยต่อ ส.ส. หนึ่งคนจึงเท่ากับ 71,057.4980 คะแนน

(2) หาจำนวน ‘ส.ส. พึงมี’ ของแต่ละพรรค : นำผลลัพธ์นี้ไปหารจำนวนคะแนนของแต่ละพรรค (รัฐธรรมนูญมาตรา 91(2) และ พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128(2))

ขั้นตอนที่ 2 คือเอาคะแนน 71,057.4980 มาหารคะแนนรวมของแต่ละพรรค ผลลัพธ์ที่ได้คือจำนวน ส.ส.ที่แต่ละพรรคจะได้ หรือ ‘ส.ส.พึงมีได้’ ซึ่งมักจะเรียกกันโดยสั้นว่า‘ส.ส.พึงมี’

อย่างไรก็ตาม พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 (2) ได้เติมคำว่า “เบื้องต้น”ต่อท้ายคำว่า จำนวน ส.ส.พึงมี กลายเป็นคำว่า “จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่พรรคการเมืองนั้นจะพึงมีได้เบื้องต้น” ทั้งยังบัญญัติต่อไปอีกว่า “และเมื่อได้คำนวณตาม (5)(6) หรือ (7) ถ้ามีแล้ว” จึงให้ถือว่าจำนวนดังกล่าว “เป็นจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่พรรคนั้นจะพึงมีได้”

การที่ พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128(2) บัญญัติเช่นนี้ หมายความว่า ‘จำนวน ส.ส.พึงมี’ ที่คำนวณตามมาตรา 128 (1) และ (2) เป็นแต่เพียงจำนวนเบื้องต้น ที่จะมีเบื้องกลาง หรือเบื้องปลายที่แตกต่างออกไปได้ ตรงนี้คือจุดที่ พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญมาตรา 91 ที่ไม่มีคำว่า “เบื้องต้น”

(3) หาจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อของแต่ละพรรค : นำจำนวน ส.ส. แบบแบ่งเขตของแต่ละพรรคมาลบออก (รัฐธรรมนูญมาตรา 91(3) และ พรป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.มาตรา 128(3)) ผลลัพธ์คือ “จำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองนั้นจะได้รับ” (รัฐธรรมนูญมาตรา 91(3))

เช่นเดียวกับ พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 (2) ที่ได้เติมคำว่า “เบื้องต้น” ต่อท้ายคำว่า ‘จำนวน ส.ส.พึงมี’ วงเล็บ (3) ของ พรป.เลือกตั้ง ส.ส. มาตรา 128 ก็ได้เติมคำว่า “เบื้องต้น” ต่อท้ายวลี “จำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองนั้นจะได้รับ” เช่นกัน ทำให้กลายเป็น “จำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองนั้นจะได้รับเบื้องต้น” ตรงนี้ทำให้ที่จำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อที่คำนวณได้ในขั้นตอนถึงตรงนี้ จึงจะแตกต่างออกไปในภายหลังได้

และเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญมาตรา 91(2) คือมาตรา 91(3) ก็ไม่มีคำว่า “เบื้องต้น” นั่นหมายความว่าคำนวณถึงขั้นตอนที่ 3 นี้ จำนวนที่ได้คือจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อที่แต่ละพรรคจะได้รับ ประเด็นก็จะเหลือเพียงเรื่องของเศษ และกรณีจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อรวมกันแล้วไม่ถึง 150 ที่นั่ง หรือเกิน 150 ที่นั่งเท่านั้น ว่าจะมีวิธีการดำเนินการอย่างไรต่อไป

ทั้งนี้ วงเล็บต่อไปของรัฐธรรมนูญมาตรา 91 คือ (4) กำหนดว่า หากพรรคใดได้ ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งเกินจำนวน ‘ส.ส.พึงมี’ แล้วจะไม่ได้ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่ออีก ซึ่ง พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 (5) เขียนเหมือนกับรัฐธรรมนูญมาตรา 91(4) ทุกประการ

สรุปคือ ในขั้นตอนแรกถึงตรงนี้เหมือนกันเกือบหมดทั้งในรัฐธรรมนูญมาตรา 91 และใน พรป.เลือกตั้งมาตรา 128 ที่ต่างกันคือ พรป.เลือกตั้งมาตรา 128 (2) และ (3) มีคำว่า “เบื้องต้น” มาต่อท้าย “จำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองนั้นจะได้รับ” และในเรื่องวิธีการคำนวณของแต่ละสูตรถึงตรงนี้ก็เหมือนกันหมด สิ่งที่ต่างกันคือขั้นตอนที่ 4 ที่จะได้กล่าวถึงต่อไป

2.ขั้นตอนที่ต่างกันในการคำนวณทั้ง 2 สูตร และเหตุที่ได้ผลลัพธ์ที่แตกต่างกัน

พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 (4) ได้กำหนดขั้นตอนที่ 4 ไว้ ซึ่งไม่มีรัฐธรรมนูญมาตรา 91 คือ กำหนดว่า “จัดสรรให้พรรคการเมืองตามผลลัพธ์ตาม (3) เป็นจำนวนเต็มก่อน”

ผลลัพธ์ตาม (3) ก็คือ จำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อนั่นเอง ทั้งนี้ มาตรา 128(4) กำหนดต่อไปว่า “หากยังไม่ครบจำนวนหนึ่งร้อยห้าสิบคน” ก็ให้ “พรรคการเมืองที่มีเศษจากการคำนวณมากที่สุดได้รับการจัดสรรจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อเพิ่มอีกหนึ่งคนตามลำดับจนครบจำนวนหนึ่งร้อยห้าสิบคน” โดยเขียนซ้ำไว้อีกครั้งพร้อมกับกรณีที่มีเศษเท่ากันไว้ในวงเล็บ (6)

ส่วนอีกกรณีหนึ่งคือ คำนวณแล้ว พรรคการเมืองได้รับจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อเกิน 150 คน มาตรา 128 (7) ก็กำหนดให้ “ดำเนินการคำนวณปรับจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อใหม่โดยคำนวณตามอัตราส่วน ... ซึ่งเมื่อรวมแล้วไม่เกินหนึ่งร้อยห้าสิบคน”

อ่านดูแล้วไม่น่าจะมีปัญหาอะไร มาตรา 128 (6) คือกรณีที่จำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อรวมกันแล้วไม่ถึง 150 คน ส่วนมาตรา 128 (7) คือกรณีที่จำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อรวมแล้วเกิน 160 คน พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 (6) และ (7) ที่เขียนเพิ่มเติมขึ้นมาจากรัฐธรรมนูญมาตรา 91 ก็เพื่อสำหรับการดำเนินการต่อไป ซึ่งก็มีแค่ 2 กรณีคือคำนวณแล้วไม่ถึง 150 คน กับคำนวณแล้วเกิน 150 คน

แต่สิ่งที่ทำให้สูตรคำนวณกลายเป็นเพิ่มขึ้นมาอีกสูตรคือ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ หรือ กรธ. (ทั้งนี้คงไม่อาจถือเป็นความเห็น กรธ. อย่างเป็นทางการได้ เนื่องจากประธาน กรธ.ปฏิเสธที่จะให้ความเห็นในเรื่องนี้โดยให้เหตุผลว่า “ผมหมดหน้าที่แล้ว”) เห็นว่าต้องใช้ (5) ของมาตรา 128 ก่อน เพราะมาตรา 128 (4) ที่กำหนดให้จัดสรรแก่พรรคการเมืองตามจำนวนเต็มก่อน ขึ้นต้นว่า “ภายใต้บังคับ (5)”

ซึ่งมาตรา 128 (5) กำหนดว่า “ให้นำจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อทั้งหมดไปจัดสรรให้แก่พรรคการเมืองที่มีจำนวน ส.ส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้งต่ำกว่าจำนวน ส.ส.ที่พรรคนั้นจะพึงมีได้ตาม (2) ตามอัตราส่วน” ทำให้ กรธ. จึงเห็นว่า ต้องใช้ (5) ก่อน คือนำจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ “เบื้องต้น” มาปรับลดลง “ตามอัตราส่วน” ตามาตรา 128 (5) แล้วจึงค่อยจัดให้ “ตามจำนวนเต็ม” ตามมาตรา 128 (4)

ตรงนี้เอง ทำให้เกิดสูตรในการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อเป็น 2 สูตร สรุปได้ดังนี้คือ

(1) สูตรคำนวณแบบ กรธ. : นำจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ “เบื้องต้น” มาปรับลดลง “ตามอัตราส่วน” ตามาตรา 128 (5) แล้วจึงค่อยจัดให้ “ตามจำนวนเต็ม” ตามมาตรา 128 (4)

ผลของการคำนวณด้วยวิธีนี้จะทำให้ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อในขั้นต้น ซึ่งรวมได้ 175 คน ถูกปรับลดลงให้เหลือ 150 คน แล้วจากนั้นจึงค่อยนำมาจัด “ตามจำนวนเต็มตามมาตรา 128 (4) ซึ่งมีจำนวนเต็มเพียง 128 คน นั่นหมายถึงว่า จะต้องใช้มาตรา 128 (6) คือ จัดให้ตามเศษใหญ่ที่สุดเรียงลำดับไปพรรคละหนึ่งที่นั่ง ผลลัพธ์คือ มี 11 พรรคที่มีคะแนนไม่ถึง 71,057 คะแนน จะได้ ส.ส. พรรคละหนึ่งคน ส่วนพรรคที่เกิน 71,057 คะแนนจะได้ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อน้อยลงไป 11 ที่นั่ง

(2) สูตรแบบนักวิชาการส่วนใหญ่ (ส่วนใหญ่ตามความเข้าใจของผู้เขียน) : จัด ส.ส.ให้ตามจำนวนเต็มก่อน ตามมาตรา 128 (4) ถ้าไม่ครบ 150 คน จึงค่อยดำเนินการตามมาตรา 128 (4) ตอนท้าย และ (6) คือจัดสรรให้พรรคละหนึ่งคนตามลำดับเศษใหญ่จนครบ 150 คน แต่ถ้าเกิน 150 คน ก็ดำเนินการตาม 128 (7) คือลดลงตามอัตราส่วนจนไม่เกิน 150 คน

ถ้าดำเนินการตามการตีความแบบนักวิชาการส่วนใหญ่นี้ จะต้องจัด ส.ส.ให้ตามจำนวนเต็มตามมาตรา 128(4) ก่อน ซึ่งถ้าดำเนินการแล้วผลคือจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อที่ทุกพรรคจะได้เท่ากับ 152 คน แล้วจึงดำเนินการตามมาตรา 128(7) คือปรับลดลงตามส่วนให้เหลือ 150 คน หมายความว่าไม่ต้องไปดูเศษอีกต่อไป เพราะจัดสรรให้ตามจำนวนเต็มเกิน 150 คนไปแล้ว ดังนั้นจึงไม่มีจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อเหลือมาจัดสรรให้พรรคที่ได้คะแนนต่ำกว่า 71,057 ได้อีก

3.แล้วจะต้องตีความแบบไหนจึงจะถูกต้อง? และปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128

ประเด็นคือตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. มาตรา 128 จะใช้ (4) หรือ (5) ก่อน? กรธ. ให้ใช้ (5) ก่อนโดยให้เหตุผลว่า (4) ใช้คำว่า “ภายใต้บังคับ (5)” นั่นคือการเอาจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อทั้งหมดมาปรับลดให้เป็น 150 คนก่อน แล้วจึงค่อยจัดสรรตามจำนวนเต็ม

เมื่อเกิดปัญหาในการใช้ พรบ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ก็ต้องกลับไปดูรัฐธรรมนูญมาตรา 91 ซึ่ง (4) กำหนดว่า “ต้องไม่มีผลให้พรรคการเมืองใดดังกล่าวมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเกินจำนวนที่จะพึงมีได้ตาม (2)” (ซึ่ง พรป.เลือกตั้ง นำมาบัญญัติไว้เป็นมาตรา 128 (5)) การให้พรรคที่ได้ ส.ส.พึงมีไม่ถึง 1 คน เช่น ได้แค่ 0.4 คน แต่ได้ ส.ส. หนึ่งคน จะถือว่า พรรคนั้นได้ ส.ส.เกินกว่า ส.ส.พึงมีหรือไม่?

ในทางกลับกัน พรรคที่มีคะแนนมากว่า 71,057 คะแนน ซึ่งตามหลักแล้ว จะต้องได้ ส.ส. หนึ่งคนทุกๆ 71,057 คะแนน กลับไม่ได้ ส.ส. หนึ่งคนทุกๆ 71,057 คะแนน ทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 91(2) “ให้ถือเป็นจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่พรรคการเมืองนั้นจะพึงมีได้” และมาตรา 91(3) “ผลลัพธ์คือจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองนั้นจะได้รับ” แต่กลับได้รับน้อยกว่าจำนวนนั้น จะถือว่าขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 91(3) หรือไม่?

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. มาตรา 128 (4) ไปเติมคำว่า “เบื้องต้น” ต่อท้าย แต่รัฐธรรมนูญมาตรา 91 (2) และ (3) ไม่มีคำว่า “เบื้องต้น” นั่นหมายถึงว่าผลลัพธ์ตามมาตรา 91(3) คือจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อแล้ว อย่างน้อยที่สุดก็คือตามจำนวนเต็ม การไปคำนวณในแบบที่ทำให้ พรรคการเมืองได้ ส.ส.น้อยกว่าตามที่รัฐธรรมนูญมาตรา 91(3) กำหนด และมีพรรคการเมืองได้ ส.ส.มากกว่าจำนวน “ส.ส.พึงมี” ตามที่รัฐธรรมนูญมาตรา 91(4) กำหนด ย่อมมีปัญหาเรื่องความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

สำหรับ พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 (6) และ (7) ซึ่งเป็นขั้นตอนที่ไม่มีในรัฐธรรมนูญมาตรา 91 ผู้เขียนเห็นว่าไม่น่าจะมีปัญหาอะไร เนื่องจากเป็นการกำหนดขั้นตอนต่อไปหลังจากที่ได้จำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อของแต่ละพรรค ซึ่งก็มี 2 กรณีคือ ไม่ถึง 150 คน กับกรณีเกิน 150 คนดังที่ได้กล่าวไปแล้ว เช่นเดียวกับ พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 (8) ซึ่งเป็นวงเล็บสุดท้าย ที่ให้ “ผู้สมัครตามลำดับหมายเลขในบัญชีรายชื่อ” ของแต่ละพรรคการเมือง “เป็นผู้ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฏร” ก็บัญญัติไว้เหมือนกันกับรัฐธรรมนูญมาตรา 91 (5) ซึ่งเป็นวงเล็บสุดท้ายเช่นเดียวกัน จึงไม่มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน

โดยสรุป พรป.เลือกตั้ง มาตรา 128 (2) ที่ไปเติมคำว่า “เบื้องต้น” ต่อท้าย “จำนวนที่ได้รับให้ถือเป็นจำนวน ส.ส. ที่พรรคการเมืองนั้นจะพึงมีได้” และมาตรา 128 (3) ที่ไปเติมคำว่า “เบื้องต้น” ต่อท้าย “ผลลัพธ์คือจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อที่พรรคนั้นจะได้รับ” ซึ่งผลทำให้จำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อของแต่ละพรรคแตกต่างไปในภายหลังได้ จึงมีปัญหาเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

และดังนั้นสูตรการคำนวณ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อของ กรธ. จึงไม่น่าจะถูกต้อง พรรคที่ได้คะแนนน้อยกว่า 71,057 คะแนน จะได้ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อเฉพาะในกรณีที่จัดให้พรรคที่ได้คะแนนเกิน 71,057 คะแนน แล้วมีที่นั่งเหลือเท่านั้น กรณีนี้เป็นกรณีที่จัดแล้วเกิน 150 ที่นั่ง จึงไม่มีที่นั่ง ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อเหลือมาจัดสรรให้กับพรรคที่ได้คะแนนน้อยกว่า 71,057 คะแนนได้อีก