คุมบัญชีรับสัมปทานรัฐมาตรการดาบสองคม

วันที่ 13 ธ.ค. 2554 เวลา 08:22 น.
ในวันที่ 13 ธ.ค. สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)

โดย...ทีมข่าวการเงิน

ในวันที่ 13 ธ.ค. สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) จะเสนอประกาศ ป.ป.ช. เรื่อง “หลักเกณฑ์และวิธีการจัดทำและแสดงบัญชีรายการรับจ่ายของโครงการที่บุคคลหรือนิติบุคคลเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานรัฐ พ.ศ. 2554” ให้ ครม.ยิ่งลักษณ์ อนุมัติและประกาศใช้

สาระสำคัญและเนื้อหามาตรการนี้ หากอธิบายให้เข้าใจง่ายๆ แบ่งเป็น 2 ส่วน คือ

ส่วนแรก ให้หน่วยงานของรัฐเจ้าของสัญญามีหน้าที่ต้องแสดง “ราคากลาง” และ “การคำนวณราคากลาง” ของแต่ละโครงการว่างานแต่ละส่วนมีค่าใช้จ่ายเท่าใด โดยแยกเป็นรายการเพื่อให้ประชาชนได้เข้าไปตรวจสอบว่ามีข้อสงสัยที่อาจมีการทุจริตหรือไม่ และต้องแสดงให้ประชาชนเข้ามาดูได้ผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ คือ “เว็บไซต์” ได้

หากหน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการไม่ปฏิบัติตามเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องจะมี “ความผิดทางวินัย” และถูก “ถอดถอน” ออกจากตำแหน่งได้

การดำเนินการตรงนี้ต้องอาศัยมติ ครม. ที่จะสั่งการให้หน่วยงานของรัฐทั้งกระทรวง ทบวง กรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ องค์กรมหาชน หน่วยงานธุรการขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ หน่วยงานของรัฐอื่นๆ หรือหน่วยงานอื่นใดที่ดำเนินกิจการของรัฐตามกฎหมายและได้รับเงินอุดหนุนหรือเงินหรือทรัพย์สินของรัฐ

 

เรียกได้ว่า หน่วยงานของรัฐ หรือแม้แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามประกาศฉบับนี้นับแต่วันที่ ครม.มีมติอนุมัติและประกาศมีผลบังคับใช้

และส่วนที่สอง เป็นอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช.เอง คือ การประกาศให้บุคคลหรือนิติบุคคลที่เป็นคู่สัญญาของหน่วยงานรัฐ มีหน้าที่ต้องยื่นบัญชีแสดงรายรับรายจ่ายเป็นรายโครงการให้กับกรมสรรพากร นอกเหนือจาก “งบดุล” ประจำปีของบริษัทนั้นๆ ที่ยื่นให้กรมสรรพากรตรวจสอบทุกปี เริ่มตั้งแต่วันที่ 1 เม.ย. 2555 เป็นต้นไป

โดยสัญญาที่ต้องยื่นจะครอบคลุมสัญญา 4 ประเภท คือ 1.สัญญาที่เกี่ยวกับการจัดหาพัสดุหรือการพัสดุตามระเบียบว่าด้วยการพัสดุ แต่ไม่รวมถึงสัญญาธุรกิจ 2.สัญญาสัมปทาน 3.สัญญาให้ทุนสนับสนุนเพื่อการวิจัย และ 4.สัญญาให้ทุนสนับสนุนเพื่อดำเนินกิจกรรมอย่างใดอย่างหนึ่ง

พร้อมระบุวงเงินตามสัญญาว่า ในปีแรกสัญญาที่ยื่นกรมสรรพากรต้องมีมูลค่าตั้งแต่ 2 ล้านบาท และตั้งแต่วันที่ 1 เม.ย. 2556 เป็นต้นไป ให้มูลค่าสัญญาที่ยื่นรายการรับจ่ายต้องมีมูลค่า 5 แสนบาท

นอกจากนี้ เอกชนคู่สัญญามีหน้าที่รายงานข้อมูลการจ่ายเงินของคู่สัญญาที่รับจ่ายผ่านบัญชีเงินฝากธนาคารประเภทกระแสรายวัน ยกเว้นกรณีจ่ายเงินสด แต่หากมีการจ่ายเงินสดเกิน 3 หมื่นบาท จะต้องแสดงรายการรับจ่ายเช่นกัน เป็นระบบที่วางไว้เพื่อตรวจสอบ “เส้นทางเงิน”

“ตรงนี้เป็นมาตรการป้องปรามการทุจริต ไม่ให้เจ้าหน้าที่เรียกรับสินบนหรือเอกชนจ่ายสินบนเพื่อให้ได้มาซึ่งสัญญาของรัฐ หลักการ คือ การสร้างระบบการรายงานเอกสารเพิ่มเติม ให้แน่ใจว่าเงินทุกบาททุกสตางค์มีที่มาว่าจ่ายเพื่ออะไร แพงเกินจริงหรือไม่ และมีเส้นทางเงินเป็นอย่างไร” วิโรจน์ ฆ้องวงศ์ นักกฎหมาย ป.ป.ช. (ชำนาญการ) ระบุ

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณารายละเอียดของมาตรการจะพบว่า การให้หน่วยงานของรัฐต้องประกาศราคากลางและวิธีการคำนวณราคากลางให้สาธารณชนรับรู้โดยทั่วกัน เป็นการป้องกัน “ชั้นแรก” ขณะที่เอกชนคู่สัญญาต้องรายงานข้อมูลรับจ่ายรายโครงการเพื่อตรวจสอบ “ซ้ำ” เพื่อสืบสาวไปหาต้นตอการทุจริตหรือการเรียก “รับสินบน”

เพราะต้องยอมรับว่า ที่ผ่านมาส่วนราชการมีการประกาศ “ราคากลาง” ของแต่ละโครงการกันอยู่แล้ว โดยมีคณะกรรมการราคากลางเป็นผู้พิจารณากำหนดราคากลาง แต่สิ่งที่หน่วยงานของรัฐไม่เคยประกาศให้บุคคลภายนอกรับรู้ คือ วิธีการคำนวณราคากลางว่ามาจากหลักเกณฑ์วิธีใด เพราะวิธีการคำนวณที่ต่างกันย่อมส่งผลให้ราคากลางต่างกัน

และจะพบว่าการกำหนดราคากลางแทบทุกโครงการ “เลี่ยง” ไม่พ้นที่จะถูกแทรกแซงจากบรรดานักการเมืองหรือข้าราชการระดับสูง ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่าปัจจุบันโครงการก่อสร้างหรือโครงการจัดซื้อจัดจ้างต่างๆ จะกำหนด “ราคากลาง” สูงกว่าปกติ 2030% เป็นอย่างน้อย เพื่อให้มีส่วนต่างและเป็นช่องทาง “เรียกสินบน” โดยไม่กระทบต่อคุณภาพของโครงการ ขณะที่การ “ลดสเปกลดคุณภาพโครงการ” เพื่อนำเงินมาจ่ายส่วนต่าง เป็นสิ่งที่ไม่มีใครคนไหนอยากเสี่ยง เพราะอาจติดคุกกัน “ตอนแก่”

ขณะที่บางหน่วยงานก็ “มักง่าย” เช่น เมื่อได้รับอนุมัติงบในโครงการนั้นๆ วงเงิน 10 ล้านบาท หรือ 20 ล้านบาท ก็นำงบประมาณที่ได้ตั้งไว้เป็นราคากลางทันที โดยไม่สนใจว่าราคากลางที่แท้จริงเป็นอย่างไร

แน่นอนว่า การมีราคากลางพ่วงด้วยการเปิดเผยวิธีคำนวณราคากลางจะเป็น “จุดแข็ง” โดยเฉพาะในยุคที่การประมูลโครงการต่างๆ มีการผูกขาดอยู่กับเอกชนไม่กี่ราย มีการแบ่ง “เค้ก” กันแล้วว่าใครจะได้โครงการใดบ้าง เหมือนวลีช่วงยุคโครงการรถไฟฟ้ามาแรง ว่ากันว่า “รถไฟฟ้าบนดินเป็นของบริษัทนี้ และรถไฟฟ้าใต้ดินเป็นของบริษัทนั้น”

แต่ประเด็นปัญหามีอยู่ที่ว่า วิธีคำนวณราคากลางแบบใดจะเป็นที่ยอมรับ ขณะที่ “เทคโนโลยี” และวิธีการเชิง “วิศวกรรม” ที่เปลี่ยนแปลงไปล้วนมีผลต่อราคากลางทั้งสิ้น และงานแต่ละประเภทมีวิธีคำนวณราคากลางที่ “ต่างกัน” อีก ตรงนี้จึงกลายเป็นปัญหาในทางปฏิบัติ เช่น งานโฆษณาประชาสัมพันธ์ย่อมมีราคากลาง ต่างจากกับจัดการวัสดุอุปกรณ์

ประเด็นต่อมา การให้เอกชนคู่สัญญายื่นรายการรับจ่ายรายโครงการ หรือ “บช.1” อาจมีปัญหาเช่นกัน เพราะ ป.ป.ช.เกรงว่าการยื่นแบบจะสร้างภาระให้เอกชนมากเกินไป จึงกำหนดรายละเอียดการแจ้งบัญชีที่ “หยาบ” ส่งผลให้การแจ้งข้อมูลเท็จ หรือจงใจหลีกเลี่ยงการแสดงค่าใช้จ่าย “ทำได้ง่าย” และไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามมาตรฐานบัญชีใดๆ ทั้งสิ้น

การยืนยันความถูกต้องของการแจ้งข้อมูลเป็นสิ่งที่ทำได้ “ยากยิ่ง” เช่นเดียวกับการให้เอกชนคู่สัญญารายงานการเบิกจ่ายเงินสดกรณีเบิกจ่ายเงินเกิน 3 หมื่นบาท ซึ่งหากเอกชนหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตาม ก็ไม่สามารถจับมือใครดมได้ เพราะไม่มีหลักฐานให้ตรวจสอบได้

อีกทั้งไม่มีบทลงโทษทางอาญาสำหรับเอกชนคู่สัญญาที่ไม่ยื่นแบบหรือยื่นแบบไม่สมบูรณ์ เพียงแต่มีโทษทางบริหาร คือ ห้ามไม่ให้ทำสัญญากับหน่วยงานรัฐ และหากยื่นแบบ บช.1 ในภายหลังก็สามารถทำสัญญากับหน่วยงานรัฐได้ตามเดิม โดยไม่ถูกขึ้นบัญชีดำแต่อย่างใด

ดังนั้น ความโปร่งใสในโครงการจัดซื้อจัดจ้าง ไม่มีการทุจริตคอร์รัปชัน รับหรือเรียกรับสินบน จึงยังคงเป็นเพียง “ความหวัง” ที่ยังห่างไกลความเป็นจริงหลายก้าว

นอกจากนี้ การตรวจสอบการทุจริตตั้งแต่ต้นทาง ไม่ได้หมายความว่าการทุจริตโครงการต่างๆ จะลดลงหรือหมดไปได้ง่าย เพราะขั้นตอนที่กฎหมาย ป.ป.ช.ยังไม่ครอบคลุม “การตรวจรับงาน” และหลายโครงการจะพบว่ามีการจ่ายสินบน เพื่อการันตีว่าโครงการนั้นๆ จะไม่ถูกรื้อหรือแก้ไขใหม่ เพราะเป็นต้นทุนของเอกชน

และเป็นที่ทราบกันดีว่าอำนาจการตรวจรับงานเป็นการใช้ “ดุลพินิจ” แม้ระบบราชการไทยจะมีกฎหมายระเบียบพัสดุฯ ที่รัดกุมรองรับ แต่หากเจ้าหน้าที่รัฐมีพฤติกรรมมิชอบและใช้ดุลพินิจในเรียกรับสินบน การทุจริตย่อมไม่มีทางหมดไป

ขณะที่ประเด็นที่น่าสนใจและน่าเป็นห่วงที่สุด คือ การยื่นแบบ บช.1 ควบคู่กับงบดุลให้กรมสรรพากร ซึ่งตามประกาศกำหนดให้กรมสรรพากรมีหน้าที่รายงานให้ ป.ป.ช.ทราบ หากพบว่าการยื่นบัญชีงบดุลของบริษัท และ บช.1 ไม่สอดคล้องหรือสงสัยว่ามีการทุจริต เช่น บัญชีงบดุลบริษัทขาดทุน แต่บัญชีรายรับจ่ายรายโครงการมี “กำไร”

เพราะตรงนี้ถือเป็นการใช้ “ดุลพินิจ” ของเจ้าหน้าที่กรมสรรพากร ที่แม้ว่าจะมีหลักเกณฑ์ปฏิบัติอยู่แล้ว แต่การให้เจ้าหน้าที่ใช้ “ดุลพินิจ” ได้มากเท่าใดเท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้มีการจงใจไม่ปฏิบัติหรือละเลยการปฏิบัติหน้าที่ได้ เช่น รัฐบาลหลายยุคแทรกแซง “กรมสรรพากร” และใช้อำนาจของกรมเข้าไปตรวจสอบบัญชี “คู่แข่งศัตรู” ทางการเมืองได้ โดยเฉพาะการได้มาซึ่ง “สัญญาสัมปทาน” ในโครงการที่มีผลประโยชน์สูง

เช่นเดียวกัน แม้ว่า ป.ป.ช.จะมีอำนาจ “ล้วงลูก” เข้าไปตรวจสอบบัญชีรับจ่ายรายโครงการได้ โดยไม่จำเป็นต้องรอกรมสรรพากรก็ได้ เพราะเป็นข้อมูลที่เปิดเผย แต่ด้วยกำลังเจ้าหน้าที่ของ ป.ป.ช. ที่มีจำนวนไม่มาก เทียบได้อย่างไรกับสัญญาที่เอกชนทำกับหน่วยงานของรัฐแต่ละปีเป็นแสนๆ สัญญา สิ่งที่ทำได้คือสุ่มตรวจ หรือกรณีได้รับร้องเรียนเท่านั้น

สรุปได้ว่ามาตรการให้เอกชนคู่สัญญาของรัฐยื่นบัญชีรับจ่ายรายโครงการเหมือนเป็นก้าวแรกๆ ของการส่งเสริมการป้องกันการทุจริตในวงงานราชการ แต่ในทางเดียวกันอาจเป็น “ดาบสองคม” ก็ได้ หากมีการนำมาใช้ทำลายล้างศัตรูทางการเมือง