องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กับการบริหารจัดการเพื่อสุขภาพของผู้สูงอายุ ตอนที่ 1

รศ.ดร. วิพรรณ ประจวบเหมาะ

สัปดาห์นี้ขอนำเสนอถึงบทบาทท้องถิ่นกับงานด้านผู้สูงอายุนะคะ แขกรับเชิญของคอลัมน์ในครั้งนี้คือ ศิริวรรณ ศิริบุญ รองคณบดี วิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เชี่ยวชาญด้านผู้สูงอายุและบทบาทท้องถิ่น

หากมองย้อนกลับไปเมื่อ 15 ปีที่ผ่านมา สังคมไทยแทบจะไม่พูดถึงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในเรื่องที่เกี่ยวกับการเกื้อหนุนผู้สูงอายุเลย แต่ปัจจุบันกลับเป็นที่ปรากฏชัดว่า อปท. ไม่ว่าจะเป็น อบต. หรือเทศบาล ได้รับการคาดหมายให้มีบทบาทดูแลและเกื้อหนุนผู้สูงอายุมากขึ้นเป็นลำดับ ทั้งนี้เพราะเหตุผลสำคัญ 3 ประการ คือ ประการแรก แนวโน้มของการเพิ่มขึ้นของประชากรสูงอายุและความต้องการการเกื้อกูลสนับสนุน ประการที่สอง ความไม่มั่นคงหรือความไม่เพียงพอของการเกื้อกูลสนับสนุนภายในครัวเรือนเพิ่มสูงขึ้น เนื่องจากแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงรูปแบบครัวเรือน จำนวนบุตรและจำนวนผู้ที่อาศัยอยู่ร่วมกันในครัวเรือนลดลง แรงกดดันทางเศรษฐกิจทำให้ผู้หญิง ซึ่งเป็นหลักของการดูแลผู้สูงอายุต้องทำงานนอกบ้านมากขึ้น การขยายตัวของเขตเมืองและการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมที่อาจเป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีพอย่างอิสระของผู้สูงอายุ ตลอดจนวัฒนธรรม ทัศนคติ รูปแบบการใช้ชีวิตของคนรุ่นใหม่ที่มีการเปลี่ยนแปลง ประการที่สาม แนวทางของนโยบายหลักระดับชาติที่กำหนดชัดเจนว่า อปท.ต้องมีบทบาทในการส่งเสริมและเกื้อหนุนให้ผู้สูงอายุดำรงอยู่ในชุมชนและครอบครัว ทั้งนี้เพราะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บ่งชี้อย่างชัดเจนถึงการให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารจัดการไปสู่ท้องถิ่นอย่างจริงจัง ดังที่ปรากฏความตามมาตรา 78 หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวข้างต้นได้ส่งผลกระทบต่อโครงสร้าง บทบาท และภารกิจของ อปท. ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการดูแลเกื้อหนุนผู้สูงอายุด้วย ทั้งนี้โดยแนวทางการดำเนินงานของ อปท. ในงานด้านผู้สูงอายุเป็นการปฏิบัติตามนโยบายและยุทธศาสตร์รัฐตามที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 แผนผู้สูงอายุแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 25252544) และฉบับที่ 2 (พ.ศ. 25452564) บทบาทของ อปท. ในการดำเนินงานด้านผู้สูงอายุได้เริ่มต้นอย่างเป็นทางการ เมื่อรัฐบาลได้จัดตั้งกองทุนส่งเสริมสวัสดิการผู้สูงอายุในชุมชน (เบี้ยยังชีพ) พ.ศ. 2536 เพื่อให้เงินช่วยเหลือผู้สูงอายุที่มีฐานะยากจนเดือนละ 200 บาท เมื่อพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาและประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 17 พ.ย. พ.ศ. 2542 และมาตรา 30 กำหนดให้มีการถ่ายโอนงานบริการสาธารณะให้แก่ท้องถิ่น ทำให้เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่ท้องถิ่นได้เข้าไปมีบทบาทในการเกื้อหนุนผู้สูงอายุอย่างชัดเจน โดย อปท. ได้กำหนดแผนงานสวัสดิการผู้สูงอายุไว้รวมทั้งสิ้น 4 แผน คือ 1) แผนงานให้บริการด้านสุขภาพอนามัย 2) แผนงานส่งเสริมการอยู่ร่วมกันและการสร้างความเข้มแข็งด้านองค์กรผู้สูงอายุ 3) แผนงานส่งเสริมอาชีพหรือรายได้ของผู้สูงอายุและคนพิการ และ 4) การจัดให้มีอาสาสมัครดูแลผู้สูงอายุ (อสผ.) และผู้พิการ

ในส่วนของการปฏิบัติตามแผน พบว่า อปท.จำนวนมากไม่ได้ให้บริการแก่ผู้สูงอายุโดยตรง แต่ดำเนินการเพียงการสนับสนุนงบประมาณแก่กลุ่ม หน่วยงานและองค์กรในชุมชนให้จัดบริการแก่ผู้สูงอายุ เช่น การสนับสนุนงบประมาณแก่สถานีอนามัยและโรงพยาบาล การมอบเครื่องอุปโภคบริโภค การซ่อมแซมที่อยู่อาศัย การส่งเสริมการออกกำลังกายโดยสนับสนุนงบประมาณในการจัดหาครูฝึก จัดหาเครื่องเสียง การอำนวยความสะดวกให้ใช้สถานที่ และการจัดกิจกรรมทัศนศึกษาเป็นครั้งคราวเท่านั้น

แผนผู้สูงอายุแห่งชาติ ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 25452564) ได้มีการกำหนดไว้ว่า อปท. มีภาระงานในการจัดให้มีโครงการบริการเพื่อผู้สูงอายุในชุมชน โดยโครงการต่างๆ ประกอบด้วย 1) การมีศูนย์อเนกประสงค์สำหรับผู้สูงอายุ 2) การมีศูนย์ดูแลผู้สูงอายุเวลากลางวัน 3) การบริการเยี่ยมผู้สูงอายุที่บ้าน 4) การบริการดูแลสุขภาพผู้สูงอายุที่บ้าน 5) การมีหน่วยบริการเคลื่อนที่สำหรับผู้สูงอายุในชุมชน 6) การส่งเสริมการจัดระบบดูแลผู้สูงอายุ 7) การมีอาสาสมัครดูแลผู้สูงอายุ 8) การส่งผู้ดูแลหรืออาสาสมัครออกไปรับการอบรมเรื่องการดูแลผู้สูงอายุ และ 9) การมีหน่วยงาน/บุคคลภายนอกเข้ามาให้การอบรมแก่ผู้ดูแล/อาสาสมัครเรื่องการดูแลผู้สูงอายุในหมู่บ้าน ซึ่งผลการศึกษาของวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาฯ ในการติดตามและประเมินผลแผนผู้สูงอายุแห่งชาติฉบับที่ 2 ในรอบปี พ.ศ. 2549 แสดงว่ามีบริการเพียง 3 ประเภทเท่านั้นที่บรรลุเป้าหมายของการบริการต่างๆ ในระดับตำบลที่ตั้งไว้ที่ร้อยละ 50 ได้แก่ บริการดูแลสุขภาพผู้สูงอายุที่บ้าน (61%) หน่วยบริการเคลื่อนที่สำหรับผู้สูงอายุ (53%) และบริการเยี่ยมผู้สูงอายุที่บ้าน (52%)

คำถามที่ตามมาก็คือ เมื่อ อปท.มีภารกิจและบทบาทที่สำคัญต่อการเกื้อหนุนผู้สูงอายุ มีปัจจัยใดที่เป็นจุดแข็ง จุดอ่อน โอกาส และอุปสรรค ต่อการดำเนินงานของ อปท. หรือไม่ มากน้อยเพียงใด และทิศทางใด ซึ่งประเด็นเหล่านี้ท่านผู้อ่านสามารถติดตามอ่านได้ในครั้งหน้า