นโยบายเรื่องโลกร้อนของประเทศจีน จุดเปลี่ยนและความก้าวหน้า

โดย...ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม

ในเวทีเจรจาจัดทำระบอบระหว่างประเทศด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศหลังปี ค.ศ. 2020 ยังคงมีความแตกต่างของแนวคิดอย่างมากระหว่างกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วกับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา แต่ละกลุ่มต่างเรียกร้องให้อีกฝ่ายมีความรับผิดชอบในการรับภาระการลดก๊าซเรือนกระจกมากขึ้น จนเป็นเหตุให้การเจรจายืดเยื้อไม่ก้าวหน้า แต่ในระดับภายในประเทศ หลายประเทศได้จัดทำนโยบายและมีกิจกรรมหลายรูปแบบอย่างก้าวหน้าเพื่อช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เช่น เกาหลีใต้ สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย รวมทั้งประเทศจีน

จากข้อห่วงกังวลเกี่ยวกับความมั่นคงด้านพลังงาน มลพิษทางอากาศ และผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ เป็นแรงกดดันให้จีนปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจจากอุตสาหกรรมหนักที่ปล่อยมลพิษสูงไปสู่การผลิตที่ใช้เทคโนโลยีพลังงานทางเลือกและนิวเคลียร์เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพด้านพลังงาน ส่งผลให้ประเด็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศไม่สามารถเป็นประเด็นที่แยกออกเป็นอิสระจากประเด็นนโยบายระดับชาติของจีนในเรื่องอื่นๆ รัฐบาลจีนเองก็ยอมรับถึงความเกี่ยวโยงอย่างใกล้ชิดระหว่างประเด็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศกับปัญหาด้านการบริโภคพลังงาน การเติบโตทางเศรษฐกิจ การปกป้องสิ่งแวดล้อม

แต่จีนยังคงมีข้อกังวลเกี่ยวกับผลกระทบในทางลบที่เกิดจากการลดก๊าซต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ เนื่องจากจีนใช้ถ่านหินเป็นแหล่งพลังงานหลัก ดังนั้นรัฐบาลจีนจึงลังเลใจที่จะมีนโยบายเชิงรุกด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ อย่างไรก็ตาม ทิศทางนโยบายดังกล่าวได้เปลี่ยนไปในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา หลังการขึ้นครองตำแหน่งของประธานาธิบดี หูจิ่นเทา และนายกรัฐมนตรี เวินเจียเป่า ในปลายปี ค.ศ. 2002 ผู้นำทั้งสองท่านได้ตระหนักถึงปัญหาความไม่เท่าเทียมทางสังคม การขาดแคลนทรัพยากรและปัญหาด้านสิ่งแวดล้อม จึงได้ตัดสินใจเปลี่ยนการมุ่งเน้นนโยบายการพัฒนาชาติจากจุดเน้นด้านการเติบโตทางเศรษฐกิจให้มีแนวคิดที่กว้างขึ้น และได้นำเสนอแนวคิด “ความเชื่อมโยงอย่างซับซ้อนและการพัฒนาที่ยั่งยืน” ในปี ค.ศ. 2004 ซึ่งได้ผนวกอยู่ในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 11 (ค.ศ. 2006-2010)

แม้ว่าจีนจะเป็นประเทศที่มีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจสูง เช่นเดียวกับอัตราการปล่อยก๊าซที่สูงเพิ่มขึ้น แต่ปริมาณการปล่อยก๊าซ (จากการเผาไหม้เชื้อเพลิงฟอสซิล) ต่อ GDP มีอัตราลดลง 15% ในช่วงปี ค.ศ. 20052011 เนื่องจากการปรับปรุงประสิทธิภาพด้านพลังงานและการใช้พลังงานที่สะอาดมากขึ้น ส่งผลให้จีนเป็นประเทศที่ลงทุนด้านพลังงานสะอาดเป็นอันดับที่ 2 ของโลก ในปี ค.ศ. 2011 มีการลงทุนกว่า 4.55 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ โดยมีสัดส่วนการลงทุนในพลังงานลมมากที่สุดคิดเป็น 2.9 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ ในปีเดียวกัน จีนยังเป็นประเทศที่ก่อสร้างโรงไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนมากที่สุดในโลก นอกจากนั้นรัฐบาลจีนยังมีแผนพัฒนาระบบการซื้อขายคาร์บอนในพื้นที่ 7 แห่ง (ระดับเมืองและจังหวัด) โดยจะเริ่มดำเนินการในปี ค.ศ. 2013 และจะขยายให้ครอบคลุมทั้งประเทศหลังปี ค.ศ. 2015

สำหรับแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 12 (ค.ศ. 2011-2015) ได้ให้ความสำคัญต่อการสร้างความสมดุลระหว่างการเติบโตทางเศรษฐกิจกับความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อม โดยกำหนดเป้าหมายหลายประการที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ตัวอย่างเช่น

ลดการใช้พลังงานต่อหน่วย GDP ให้ได้ 16% ภายในปี ค.ศ. 2015

ลดการปล่อยคาร์บอนต่อหน่วย GDP ให้ได้ 17% ภายในปี ค.ศ. 2015

เพิ่มพื้นที่ป่าให้ได้ 21.6% (40 ล้านเฮกตาร์) จากระดับปี ค.ศ. 2005 ภายในปี ค.ศ. 2020

เพิ่มสัดส่วนพลังงานที่ไม่ใช่เชื้อเพลิงฟอสซิลให้ได้ร้อยละ 11.4 ของพลังงานที่ใช้ภายในปี ค.ศ. 2015

นอกจากนี้ ยังมีการดำเนินงานขับเคลื่อนแผนงานของภาครัฐหลายระดับ ที่สำคัญคือ การจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาและปฏิรูปแห่งชาติของจีน (NDRC) ในปี ค.ศ. 2003 และกำหนดให้มีภารกิจด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ เป็นปัจจัยสำคัญที่ขับเคลื่อนนโยบายไปสู่การปฏิบัติและบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้ ด้านคณะกรรมการถาวรของการประชุมสมัชชาประชาชนแห่งชาติ ครั้งที่ 11 ในเดือน ส.ค. ปี ค.ศ. 2009 ได้มีมติว่าด้วยการจัดการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ซึ่งนับเป็นมติครั้งแรกขององค์กรระดับสูงสุดของจีนเกี่ยวกับเรื่องการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ในมติดังกล่าวมีกรอบแนวคิดว่าการจัดการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศให้เป็นภารกิจระยะยาวเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และการพัฒนาสู่ระบบเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำได้ถูกกำหนดไว้ในเอกสารทางการเป็นครั้งแรกของจีน

หลังจากนั้นในการประชุมของสภาผู้บริหารรัฐในเดือน พ.ย.ปีเดียวกัน ได้กำหนดเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซต่อ GDP ให้ได้ 4045% ภายในปี ค.ศ. 2020 จากระดับที่ปล่อยในปี ค.ศ. 2005 และได้ยอมรับการผนวกเป้าหมายความเข้มข้นคาร์บอน (Carbon Intensity) ไว้ในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 12 (ปี ค.ศ. 2011-2015) ยิ่งกว่านั้น ในประเทศจีนแนวคิดเรื่องการพัฒนาสังคมคาร์บอนต่ำได้เริ่มถูกอภิปรายอย่างกว้างขวาง และมีการศึกษาในฐานะเป็นเครื่องมือเพื่อแก้ปัญหาท้าทายทั้งด้านทรัพยากร พลังงาน และสิ่งแวดล้อม ที่เกิดขึ้นในกระบวนการพัฒนาสู่เมืองและอุตสาหกรรม

ประเทศจีนให้ความสำคัญต่อการมุ่งสู่ “สังคมนวัตกรรม” ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะช่วยรักษาขีดความสามารถด้านการแข่งขันของจีนในตลาดโลก ผู้นำจีนพยายามแสวงหาการขับเคลื่อนเศรษฐกิจจากสังคมอุตสาหกรรมแบบผู้ประกอบชิ้นส่วนในระดับล่าง ไปสู่การผลิตจากเทคโนโลยีขั้นสูงที่เป็นของตัวเอง และการสร้างผลิตภัณฑ์ที่มีมูลค่าเพิ่มสูง เพื่อมิให้ติดหล่มอยู่กับสังคมที่มีปัญหาด้านมลพิษ และการผลิตที่มีผลตอบแทนต่ำในห่วงโซ่การผลิต

การให้ความสำคัญต่อผลด้านบวกในเชิงเศรษฐกิจมหภาคของการพัฒนาสู่สังคมคาร์บอนต่ำนี้ สอดคล้องกับแนวคิดเศรษฐกิจสีเขียว ความก้าวหน้าในส่วนนี้ชี้ให้เห็นความพยายามของจีนในการจัดการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ โดยส่งเสริมการปรับภาคพลังงานไปสู่สีเขียว และเชื่อมโยงกับนโยบายด้านเศรษฐกิจและอุตสาหกรรม