การเจรจาจัดทำระบอบความตกลงการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศหลังปี ค.ศ. 2015 ที่ประเทศกาตาร์

ดร. บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม (GSEI)

การประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศครั้งที่ 18 (COP18) และพิธีสารเกียวโตครั้งที่ 8 (CMP 8) ได้เปิดฉากขึ้นแล้วเมื่อวันที่ 26 พ.ย. ที่กรุงโดฮา ประเทศกาตาร์ การประชุมครั้งนี้จะไปสิ้นสุดในวันที่ 7 ธ.ค. 2012 ก่อนมาถึงการประชุมที่กรุงโดฮา ในปีนี้ได้มีการประชุมมาแล้ว 2 รอบ ครั้งแรกที่กรุงบอนน์ ประเทศเยอรมนี (ช่วงวันที่ 14-25 พ.ค.) ครั้งที่สองจัดที่กรุงเทพฯ (ช่วง 30 ส.ค.-5 ก.ย.)

ประเด็นหลักของการประชุม COP 18 และ CMP 8 มี 3 เรื่องสำคัญ ได้แก่ (1) เรื่องพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต ภายหลังจากที่พันธกรณีช่วงแรกจะสิ้นสุดในวันที่ 13 ธ.ค. 2012 นี้ (2) เรื่องผลลัพธ์ของการเจรจาในกลุ่มคณะทำงานเฉพาะกิจว่าด้วยความร่วมมือระยะยาวภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (AWGLCA) และ (3) เรื่องความก้าวหน้าของการเจรจาในช่วงหนึ่งปีแรกของการจัดทำความตกลงการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศฉบับใหม่หลังปี ค.ศ. 2015 เรื่องนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากมติของการประชุม COP17 เมื่อปี 2011 ที่รัฐภาคีได้มีมติร่วมกันให้มีการจัดทำความตกลงฉบับใหม่ ซึ่งอาจอยู่ในรูปแบบพิธีสาร เครื่องมือทางกฎหมาย หรือเป็นผลลัพธ์ที่เห็นชอบร่วมกัน โดยอยู่ภายใต้อนุสัญญา UNFCCC และมีผลบังคับทางกฎหมายกับประเทศภาคีทุกประเทศ

ทางกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาขนาดใหญ่ มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณสูง ซึ่งรวมกลุ่มในนาม “กลุ่ม BASIC” (บราซิล แอฟริกาใต้ อินเดีย และจีน) ได้มีการประชุมระดับรัฐมนตรีในช่วง 2021 ก.ย. และมีแถลงการณ์ร่วมกันว่า ผลลัพธ์สำคัญที่ทางกลุ่ม BASIC คาดหวังในการประชุมที่กรุงโดฮา คือ ข้อยุติเกี่ยวกับเรื่องพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต เนื้อหาในแถลงการณ์ดังกล่าวสะท้อนจุดยืนของกลุ่ม BASIC ซึ่งมีมาอย่างต่อเนื่อง ที่ต้องการให้ประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นผู้นำและมีพันธกรณีในการลดก๊าซแบบบังคับ (พิธีสารเกียวโตบังคับการลดก๊าซเฉพาะประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้น สำหรับประเทศกำลังพัฒนาเป็นการลดก๊าซโดยสมัครใจ)

กลุ่ม BASIC ยังได้จัดประชุมขึ้นอีกครั้งในช่วงวันที่ 1920 พ.ย. โดยมีตัวแทนจากแอลจีเรีย (เป็นประเทศที่มีบทบาทสำคัญของกลุ่ม G77+จีน) อียิปต์ ฟิจิ เนปาล และกาตาร์ เข้าร่วมด้วย ภายหลังการประชุมมีการออกแถลงการณ์ร่วมระบุว่า ประเทศที่พัฒนาแล้วที่ไม่ได้เป็นภาคีพิธีสารเกียวโต หรือไม่ได้เสนอเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต ไม่ควรได้รับประโยชน์ใดๆ จากกลไกการพัฒนาที่สะอาด (โครงการ CDM) แถลงการณ์เกี่ยวกับเรื่องนี้เป็นการส่งสัญญาณไปยังประเทศพัฒนาแล้วที่ยังไม่ได้ส่งเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต ว่าอาจถูกมาตรการตอบโต้จากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเกี่ยวกับการซื้อขายคาร์บอนเครดิตจากโครงการ CDM

ในการประชุมเจรจา COP18 วันแรก สหภาพยุโรปได้กล่าวแถลงว่า สหภาพยุโรปให้ความสำคัญต่อผลลัพธ์การประชุมครั้งนี้ในประเด็นเรื่องความก้าวหน้าของการจัดทำความตกลงการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศฉบับใหม่หลังปี ค.ศ. 2015 การยกระดับเป้าหมายตัวเลขการลดก๊าซเรือนกระจก และการหาข้อสรุปเกี่ยวกับผลลัพธ์ของการเจรจาในกลุ่มคณะทำงานเฉพาะกิจว่าด้วยความร่วมมือระยะยาวภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ท่าทีของสหภาพยุโรปสอดคล้องกับทางออสเตรเลียที่กล่าวแถลงในนาม “Umbrella Group” (ประกอบด้วย ประเทศออสเตรเลีย แคนาดา ญี่ปุ่น นิวซีแลนด์ นอร์เวย์ รัสเซีย ยูเครน และสหรัฐอเมริกา)

ในขณะที่ ประเทศต่างๆ ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาได้กล่าวแถลงเน้นย้ำว่า ผลลัพธ์สำคัญของการประชุม COP18 และ CMP8 คือ การมีข้อสรุปและมีมติเกี่ยวกับพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต และการหาข้อสรุปเกี่ยวกับการเจรจาตามแผนปฏิบัติการบาหลีซึ่งเป็นมติตั้งแต่การประชุม COP13 ในปี 2007 ที่บาหลี โดยมีเนื้อหาของการเจรจาครอบคลุมทั้งเรื่องวิสัยทัศน์ร่วมกันในการกำหนดเป้าหมายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แนวทางลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การสนับสนุนทางการเงินและการถ่ายทอดเทคโนโลยี จะหาข้อสรุปเฉพาะเรื่องใดเรื่องหนึ่งไม่ได้ นอกจากนี้ยังได้กล่าวเตือนให้ประเทศที่พัฒนาแล้วเร่งส่งเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองภายใต้พิธีสารเกียวโต เพื่อให้เริ่มมีผลตั้งแต่วันที่ 1 ม.ค. 2013

นิวซีแลนด์ได้แถลงต่อที่ประชุมว่า จะไม่เสนอเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สอง ในขณะที่ทางออสเตรเลียประกาศว่าจะเสนอเป้าหมายการลดก๊าซในระดับลด 5% ต่ำกว่าระดับที่ปล่อยในปี 2000 ภายในปี 2020 (เป็นเป้าหมายที่ต่ำ ถูกวิจารณ์อย่างมากจากหลายฝ่ายรวมทั้งจากสมาชิกพรรคการเมืองในออสเตรเลีย)

ถ้อยแถลงของประเทศต่างๆ ในการประชุมที่กาตาร์แสดงถึงจุดยืนที่ยังคงมีความแตกต่างกันมากระหว่างกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วกับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ทางกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วได้มองข้ามพิธีสารเกียวโต เห็นว่าพิธีสารเกียวโตไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาเนื่องจากไม่มีข้อบังคับการลดก๊าซสำหรับประเทศกำลังพัฒนาซึ่งมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณมากขึ้นทุกปี หลายประเทศมีปริมาณปล่อยก๊าซสูงกว่าประเทศที่พัฒนาแล้ว ทางประเทศที่พัฒนาแล้วจึงมุ่งเน้นให้ความสำคัญต่อการจัดทำความตกลงฉบับใหม่ที่จะดึงประเทศกำลังพัฒนาเข้ามาร่วมรับผิดชอบมากขึ้น แต่ทางกลุ่มประเทศกำลังพัฒนายึดถือให้ความสำคัญต่อการใช้พิธีสารเกียวโตเป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา เนื่องจากเห็นว่าเป็นเครื่องมือทางกฎหมายระหว่างประเทศฉบับเดียวที่มีอยู่ มีโครงสร้างและเนื้อหาที่สอดคล้องกับหลักการเรื่องความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง หลักการเรื่องความรับผิดชอบในอดีต และหลักการเรื่องความเป็นธรรม จึงต้องการผลักดันให้มีการปฏิบัติตามพิธีสารเกียวโตต่อไป และต้องการให้ประเทศที่พัฒนาแล้วดำเนินการลดก๊าซให้มากและมีผลรูปธรรมชัดเจนก่อน

ขณะที่เขียนบทความนี้ยังเป็นวันที่ 3 ของการประชุมเจรจาที่กาตาร์ ผลการประชุมครั้งนี้จะมีผลสรุปอย่างไร และมีผลต่อทิศทางและโครงสร้างของระบอบความตกลงระหว่างประเทศด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศหลังปี ค.ศ. 2015 อย่างไร จะมานำเสนอในครั้งต่อไปครับ