ธรณีนี่นี้ใครครอง (๘): ประวัติสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินในภาคเกษตรกรรม ในประเทศไทย (ต่อ)

โดย...ดร.วิพรรณ ประจวบเหมาะ

อาจารย์ ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง สมาชิกใหม่ของวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ยังคงนำเสนอสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินในภาคเกษตรกรรมต่อเป็นตอนที่ 8 มีใจความดังนี้

“สัปดาห์นี้ขอเล่าถึงกฎกติกาใหม่ในการถือครองที่ดิน และการออกโฉนดที่ดินในปี พ.ศ. 2444 ว่าสามารถช่วยประเทศไทยของเราในการดำรงไว้ซึ่งเอกราชที่ถูกคุกคามในสมัยนั้น ตามความเห็นของนักรัฐศาสตร์ภูมิศาสตร์อย่าง Tomas Larsson ได้อย่างไรกันนะคะ

ถ้าท่านผู้อ่านยังจำกันได้จากตอนที่แล้วว่า ในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2444 ผู้อยู่หรือผู้ใช้ผืนดินใดๆ ย่อมมีสิทธิในผืนดินผืนนั้น โดยไม่ต้องมีเอกสารสิทธิใดๆ รับรอง ตราบเท่าที่ผู้นั้นยังอยู่หรือยังใช้ผืนดินนั้นอยู่ และหลังจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 สิทธินั้นก็ครอบคลุมไปถึงชาวต่างชาติ เช่น ชาวอังกฤษด้วยค่ะ แต่การออกโฉนดในปี พ.ศ. 2444 ได้ให้อำนาจแก่รัฐบาลไทยใน (1) การตัดสินใจว่าบุคคลใดจะมีสิทธิตามกฎหมายในการถือครองที่ดินผืนหนึ่งๆ และใน (2) การยึดที่ดินจากบุคคลที่ผืนดินของเขายังมิได้มีการทำรังวัดอย่างถูกต้อง ถึงแม้ว่าผู้นั้นจะได้อาศัยทำกินบนผืนดินนั้นมาเป็นเวลาช้านานก็ตาม

หากกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ สิทธิโดยเต็มที่ให้แก่รายบุคคลโดยมีโฉนดรับรองนั้น ได้บั่นทอนความชอบทางกฎหมายของสิทธิครอบครองตามการใช้ ตามระบบเก่าที่ยึดถือกันมาแต่สมัยอยุธยาค่ะ หากมองในแง่นี้ การออกโฉนดในปี พ.ศ. 2444 ก็มิได้นำมาซึ่งความมั่นคงในสิทธิในการถือครองที่ดิน หากแต่นำมาซึ่งการบั่นทอนความมั่นคงของสิทธิในการถือครองที่ดินของผู้ใช้ ที่ยังมิได้รับการรับรองอย่างเป็นทางการ จากการทำรังวัดและการได้รับหนังสือโฉนดจากรัฐบาลค่ะ กฎกติกาใหม่ของการถือครองที่ดินนี้ ได้ให้ความชอบธรรมแก่รัฐบาลไทยที่จะไต่สวนการถือครองที่ดินของชาวต่างชาติ ตามกระบวนการทางกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยกลับเลือกที่จะชะลอการออกโฉนดที่ดินในเวลาต่อมา ตัวอย่างเช่น ในภาคใต้ รัฐบาลยืดเวลาและชะลอการออกโฉนดที่ดินให้แก่นักลงทุนชาวต่างชาติ ทำให้พวกเขาไม่สามารถลงทุนทางการเกษตรขนาดใหญ่เหมือนในประเทศอาณานิคมได้ค่ะ ทั้งนี้อาจเนื่องด้วยว่าประเทศไทยเกรงว่าการซื้อขายที่ดินอย่างเสรีโดยมีโฉนดที่ถูกต้องตามกฎหมายเป็นเครื่องรับรองที่อาจจะเกิดขึ้นตามมา อาจนำมาซึ่งการถ่ายโอนการถือครองทรัพยากรที่มีความสำคัญ ทั้งในแง่เศรษฐกิจและในแง่ความมั่นคงของประเทศจากชาวไทยไปสู่ชาวต่างชาติได้ แม้แต่ใน British Documents On Foreign Affairs ในปี พ.ศ. 2455 ก็ยังได้มีการบันทึกไว้ว่า ประเทศไทยในขณะนั้นอาจเกรงว่าปัญหาทางเศรษฐกิจซึ่งเกี่ยวข้องกับการถือครองทรัพยากรที่ดินของชาวต่างชาติ อาจเป็นชนวนนำไปสู่การอ้างสิทธิทางการเมืองของชาวต่างชาติได้

นอกจากนี้ ประเทศไทยน่าจะได้เรียนรู้จากประสบการณ์ของราชอาณาจักร Pacific Ocean จากกษัตริย์องค์สุดท้ายของฮาวาย ที่เสด็จฯ เยี่ยมประเทศไทยในปี พ.ศ. 2424 ด้วยค่ะ ราชอาณาจักร Pacific Ocean มีการปฏิรูปสิทธิในการถือครองที่ดิน ซึ่งนำไปสู่การซื้อขายแลกเปลี่ยนการถือครองที่ดินจากชาวพื้นเมืองไปสู่นักลงทุนอเมริกันเป็นจำนวนมาก ซึ่งนักประวัติศาสตร์เชื่อว่า การถือครองที่ดินส่วนใหญ่ของฮาวายโดยชาวอเมริกันนั้น ส่งผลให้สหรัฐอเมริกาขยายอำนาจทางการเมืองต่อฮาวายได้ง่ายขึ้น และทำให้ฮาวายตกเป็นส่วนหนึ่งของสหรัฐอเมริกาในที่สุด

ฉะนั้น ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะได้เปลี่ยนกฎกติกาการถือครองที่ดินมาเป็นแบบตะวันตกที่ให้สิทธิโดยเต็ม ซึ่งมีการทำรังวัดและการออกโฉนดเป็นลายลักษณ์อักษรให้แก่รายบุคคลในปี พ.ศ. 2444 แต่ด้วยข้อจำกัดและปัจจัยทางการเมืองระหว่างประเทศในเวลานั้น การบังคับใช้สิทธิโดยเต็มและการชะลอการออกโฉนดในเวลาต่อมานั้น จึงเป็นไปเพื่อการป้องกันชาวต่างชาติมิให้ถือครองที่ดินในประเทศไทย และเพื่อดำรงไว้ซึ่งเอกราชและอำนาจอธิปไตยที่กำลังถูกคุมคามอย่างหนัก มากกว่าที่จะเป็นไปเพื่อการที่จะมุ่งเน้นให้โฉนดเป็นเครื่องแสดงถึงความมั่นคงในสิทธิในการถือครองที่ดินแก่ประชาชนชาวไทยเองค่ะ

ในสัปดาห์หน้าเราจะมาดูกันว่าการออกโฉนดที่ดินที่ได้มีการชะลอตัวลง เพื่อความมั่นคงทางการเมือง ในสถานการณ์การเมืองระหว่างประเทศที่เปราะบางในสมัยนั้น จะมีผลกระทบต่อความมั่นคงในการถือครองสิทธิในที่ดิน โดยเฉพาะในภาคเกษตรกรรมหรือในชนบทในสมัยปัจจุบันอย่างไรนะคะ”