ธรณีนี่นี้ใครครอง (4) : ความมั่นคงของสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินในภาคเกษตรกรรม (ต่อ)

โดย...ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง

ในสัปดาห์นี้ อาจารย์ ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง อาจารย์ประจำวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ยังคงเป็นแขกรับเชิญของคอลัมน์นี้ค่ะ

ในสัปดาห์ที่แล้ว เราได้คุยกันถึงปัจจัยที่สองที่ส่งผลต่อความมั่นคงของสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ซึ่งก็คือ องค์ประกอบสิทธิย่อยๆ ที่สิทธิองค์รวมครอบคลุมไปถึง ในสัปดาห์นี้เราจะมาคุยกันถึงองค์ประกอบหลักสุดท้าย ซึ่งก็คือ ความแน่นอนในการรับรองและบังคับใช้สิทธิที่มีนะคะ

การรับรองและบังคับใช้สิทธิองค์รวมและสิทธิย่อยๆ ต่างๆ ในการใช้ที่ดินที่เราคุยกันในสัปดาห์ที่แล้ว สามารถทำได้อย่างเป็นทางการ หรือที่เราเรียกอีกอย่างกันว่า สิทธิตามกฎหมาย ค่ะ ความมั่นคงของสิทธิเช่นนี้ เกิดจากการมีกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรรับรอง ซึ่งเป็นที่ยอมรับทั้งในภาคประชาชนและภาครัฐบาล มีระบบกลไกและการตัดสินทางกฎหมายรองรับในการถือกรรมสิทธิ์นั้นๆ ยกตัวอย่างเช่น ถ้าเด็กหญิงดรุณีเป็นเจ้าของโฉนดที่ดินสวนส้ม เธอก็อาจจะเกิดความมั่นใจมากขึ้น เพราะหากเด็กชายอาทิจมาบุกรุก แย่งชิง จับจองสวนส้มนั้น เธอก็มีสิทธิเอาผิดเด็กชายอาทิจตามที่กฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ขอบเขตได้

ในช่วงปี ค.ศ. 1960s ถึง 1980s องค์กรระดับนานาชาติ อย่างเช่น ธนาคารโลก ได้หันมาเห็นและให้ความสำคัญของการมีการรับรองและบังคับใช้สิทธิอย่างเป็นทางการ จนก่อให้เกิดการผลักดันและสนับสนุนโครงการต่างๆ ในประเทศด้อยและกำลังพัฒนา เพื่อให้การรับรองสิทธิอย่างเป็นทางการแก่ผู้ใช้ผืนดิน แต่ขาดหลักฐานรับรองตามกฎหมาย จากงานวิจัยที่ติดตามผลโครงการต่างๆ ก็พบว่าสิทธิที่มีการรับรองอย่างเป็นทางการช่วยทำให้เกิดผลดี ไม่เพียงแต่ในแง่การเพิ่มหลักประกันความมั่นคงในสิทธิของการใช้ที่ดิน หากแต่ในแง่มุมอื่นๆ ที่เป็นผลพวงจากการมีความมั่นคงในสิทธิที่เพิ่มขึ้นด้วยค่ะ ยกตัวอย่างเช่น ในประเทศเวียดนาม ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงประเทศมาเป็นแบบเศรษฐกิจเสรีนิยมมากขึ้น และได้มีการออกสิทธิบัตรในการใช้ที่ดินอย่างเป็นทางการแก่ครัวเรือนเกษตรกรรม พบว่า ประสิทธิภาพในการผลิตข้าวต่อพื้นที่นั้นเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญค่ะ

ในขณะที่งานวิจัยที่ศึกษาผลกระทบ มีการรับรองและบังคับใช้สิทธิอย่างเป็นทางการในประเทศด้อยและกำลังพัฒนาในทวีปเอเชียและอเมริกาใต้ ชี้ให้เห็นถึงผลกระทบในเชิงบวก งานวิจัยส่วนใหญ่ที่ศึกษาโดยใช้ข้อมูลจากประเทศในทวีปแอฟริกา กลับชี้ให้เห็นว่า การมีการรับรองและบังคับใช้สิทธิอย่างเป็นทางการไม่มีความสำคัญในการเพิ่มความมั่นคง และไม่ก่อให้เกิดผลกระทบใดๆ อย่างมีนัยสำคัญ เช่น การศึกษาจากเขตสองเขตในประเทศ Kenya พบว่า การมีการรับรองสิทธิเป็นทางการในการใช้ที่ดิน ไม่ได้ทำให้ผลผลิตเพิ่มขึ้นเลยค่ะ ทั้งนี้อาจจะเป็นเพราะว่า (1) ประเทศนั้นๆ ขาดแคลนทรัพยากร หรือขาดหน่วยงานต่างๆ ที่คอยช่วยเสริมการบังคับใช้สิทธิอย่างเป็นทางการ ทำให้การรับรองไม่สมบูรณ์ หรือ (2) ถึงแม้ว่าจะมีทรัพยากรหรือหน่วยงานต่างๆ ทำหน้าที่เสริมอย่างแข็งขัน แต่ว่าเกษตรกรที่ถือครองที่ดินไม่เข้าใจ หรือไม่ยอมรับสิทธิอย่างเป็นทางการที่หยิบยื่นให้มา เพราะว่าในชุมชนของเขานั้น มีระบบที่ประกันและรับรองความมั่นคงในสิทธิที่ไม่เป็นทางการ แต่มีประสิทธิภาพอยู่แล้วค่ะ

สิทธิอย่างไม่เป็นทางการ หรือที่เราเรียกว่า สิทธิทางพฤตินัย (de facto rights) นั้น เป็นสิทธิที่ผู้ใช้ที่ดินในชุมชนนั้นร่วมกันสร้างกรอบกติกาขึ้นและร่วมกันช่วยบังคับใช้กติกาที่เกี่ยวกับการถือสิทธินั้นด้วยกัน โดยไม่ต้องพึ่งพาหน่วยงานของรัฐหรือกฎหมายของประเทศค่ะ เราพบว่าในชุมชนต่างๆ จากหลายประเทศในทวีปแอฟริกายังมีการยึดถือและใช้สิทธิอย่างไม่เป็นทางการนี้ ถึงแม้ว่าทางรัฐบาลได้เริ่มมีการรับรองสิทธิในการถือครองที่ดินด้วยเอกสารที่เป็นทางการขึ้นแล้วก็ตาม ตัวอย่างเช่น ในประเทศ Burkina Faso ซึ่งอยู่ในทวีปแอฟริกา ยังคงมีการใช้ประเพณีที่สืบทอดกันมาว่า ครัวเรือนมีสิทธิในการใช้ที่ดิน แต่ไม่มีสิทธิในการกีดกันครัวเรือนอื่นๆ เพราะสิทธิในการจัดแจง กีดกันนั้น เป็นของกลุ่มเครือญาติหรือผู้นำหมู่บ้านค่ะ ถ้าหากประชากรในชุมชนนั้นๆ เข้าใจในประเพณีนี้ และมีการบังคับใช้ที่ชัดเจน และตราบใดที่ไม่มีบุคคลหรือหน่วยงานภายนอกมาพยายามแย่งชิงกรรมสิทธิ์โดยอาศัยข้อ บท และวิธีการทางกฎหมาย เราก็ถือว่ากติกาเหล่านี้ ถึงแม้จะไม่ได้มีการรับรองจากรัฐ ก็สามารถให้การรับรองความมั่นคง และก่อให้เกิดผลกระทบแง่บวกต่างๆ ได้เช่นกันค่ะ

หลังจากที่ได้นำเสนอนิยามและปัจจัยหลักต่างๆ ที่ส่งผลถึงความมั่นคงของสิทธิในการใช้ที่ดินกันมาเป็นเวลาถึง 4 สัปดาห์แล้ว สัปดาห์หน้า ผู้เขียนขออนุญาตเล่าถึงความสัมพันธ์ของความมั่นคงในสิทธิในการใช้ที่ดินกับแง่มุมต่างๆ ที่เกี่ยวกับประชากร จากงานวิจัยทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อให้ท่านผู้อ่านที่เป็นแฟนประจำของคอลัมน์และสนใจเรื่องประชากรโดยตรงไม่เบื่อไปเสียก่อน ก่อนที่เราจะไปพูดคุยกันถึงสิทธิในการใช้ที่ดินในภาคเกษตรกรรมในประเทศไทยของเราและผลกระทบในแง่มุมต่างๆ กันต่อไปค่ะ