นโยบายประชากรของประเทศไทย : ถึงคราวที่จะต้องทบทวน

โดย...รศ.ดร. วิพรรณ ประจวบเหมาะ

ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมากในทุกมิติ รวมทั้งมิติทางประชากรด้วย ไม่ว่าจะเป็น “การเกิดน้อยลง แต่ประชากรยังด้อยคุณภาพ” หรือ “การที่สังคมไทยเริ่มแก่ก่อนรวย” หรือ “การย้ายถิ่นข้ามชาติกับการเปิดประชาคมอาเซียน” แต่ดูเหมือนว่าประเทศไทยกลับให้ความสำคัญกับ “คน” ในฐานะเป้าหมายของการพัฒนาลดลงกว่าในอดีต ข้อมูลจากการสำรวจระดับประเทศ กระบวนการทางประชากรไม่ว่าจะเป็นการเกิด การตาย การย้ายถิ่น ก็ขาดความต่อเนื่อง ขาดข้อมูลที่เป็นระบบ ส่วนนโยบายด้านประชากรก็ถูกลดความสำคัญลง ทั้งที่ควรจะเป็นหัวใจของการพัฒนาที่ยั่งยืน

สัปดาห์นี้ได้รับเกียรติจาก รศ.ดร.นิพนธ์ เทพวัลย์ ศาสตราภิชานประจำวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และอดีตผู้อำนวยการสำนักประชากร สำนักคณะกรรมาธิการเศรษฐกิจและสังคมสำหรับเอเชียและแปซิฟิกแห่งองค์การสหประชาชาติ (UNESCAP) ซึ่งเป็นผู้หนึ่งที่มีบทบาทในการกำหนดนโยบายและแผนงานด้านประชากรของประเทศไทยมาตั้งแต่ยุคต้นๆ มาถ่ายทอดความเป็นมาของนโยบายประชากรของประเทศไทย และวิเคราะห์วิพากษ์เกี่ยวกับทิศทางของนโยบายประชากรที่ควรจะเป็น โดยจะนำเสนอต่อเนื่องกัน 2 สัปดาห์ค่ะ โดยท่านอาจารย์นิพนธ์กล่าวไว้ ดังนี้

ประเทศไทยมีนโยบายประชากรมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2513 โดยรัฐบาลประกาศนโยบายประชากร ความว่า “รัฐบาลไทยมีนโยบายที่จะสนับสนุนการวางแผนครอบครัวด้วยระบบสมัครใจ เพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับอัตราเพิ่มของประชากรที่สูงมาก ซึ่งจะเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ”

ในเวลาต่อมารัฐบาลได้นำเป้าหมายทางประชากรใส่ไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตั้งแต่แผน 3 เป็นต้นมา โดยที่ในแผนฯ 3 พ.ศ. 2515–2519 เห็นว่าอัตราเพิ่มประชากรในเวลานั้นสูงถึง 3% จึงได้ตั้งเป้าหมายจะลดอัตราเพิ่มประชากรจาก 3% ลง ให้เหลือ 2.5% เมื่อสิ้นแผน เมื่อสิ้นแผนพบว่าอัตราเพิ่มได้ลดลงตามเป้าหมาย ในแผนฯ 4 พ.ศ. 2520–2524 จึงได้ตั้งเป้าหมายที่จะลดอัตราการเพิ่มของประชากรลงให้เหลือ 2.1% เมื่อสิ้นแผน แผนฯ 5 พ.ศ. 2525–2529 และแผนฯ 6 พ.ศ. 2530–2534 ได้ตั้งเป้าหมายลดอัตราเพิ่มประชากรลงให้เหลือ 1.5% และ 1.3% ตามลำดับ ในขณะที่แผนฯ 7 ได้ตั้งเป้าหมายลดอัตราเพิ่มประชากรให้เหลือ 1.2% เมื่อสิ้นแผน โดยที่ประชากรในปีสุดท้ายของแผนฯ จะมีจำนวน 61 ล้านคน ซึ่งก็สามารถลดลงได้ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนที่ 8 พ.ศ. 2540–2544 ได้ยกเลิกเป้าหมายอัตราการเพิ่มประชากร แต่หันมาเน้นที่การตอบสนองความต้องการของผู้รับบริการ คุณภาพ บริการวางแผนครอบครัว สนับสนุนให้คนไทยมีขนาดครอบครัวที่เหมาะสม โดยรักษาแนวโน้มภาวะเจริญพันธุ์ของประชากรให้อยู่ในระดับทดแทนอย่างต่อเนื่อง แผนฯ 10 พ.ศ. 2550–2554 มุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพคนทั้งร่างกายและจิตใจ พัฒนาให้มีคุณธรรมนำความรู้ เกิดภูมิคุ้มกัน สร้างสุขภาวะคนไทย ให้มีสุขภาพแข็งแรงทั้งกายและใจ แผนฯ 11 ปัจจุบัน พ.ศ. 2555–2559 มุ่งเน้นให้คนไทยทุกคนมีคุณภาพเพิ่มขึ้นทั้งร่างกาย จิตใจ และสติปัญญา รวมทั้งมีอนามัยการเจริญพันธุ์ที่เหมาะสมทุกช่วงวัย ส่งเสริมคู่สมรสที่มีความพร้อมให้มีบุตรเพิ่มขึ้น และรักษาระดับอัตราเจริญพันธุ์ไม่ให้ต่ำกว่าระดับที่เป็นอยู่ปัจจุบัน (อัตราเจริญพันธุ์รวมไม่ต่ำกว่า 1.6)

ถึงแม้ว่าในช่วงเวลาที่ผ่านมา ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลอยู่บ่อยครั้ง แต่ทุกรัฐบาลสนับสนุนนโยบายประชากรมาตลอด ทำให้โครงการวางแผนครอบครัวแห่งชาติประสบความสำเร็จอย่างดียิ่ง ปัจจุบันอัตราการเจริญพันธุ์รวมของประเทศไทย (ซึ่งหมายถึงจำนวนบุตรโดยเฉลี่ยที่สตรีมีตลอดวัยเจริญพันธุ์) เท่ากับ 1.5–1.6 คน ซึ่งหมายถึงปัจจุบันคนไทยมีบุตรโดยเฉลี่ยต่ำกว่า 2 คน อันนับได้ว่าต่ำกว่าระดับการเกิดทดแทน ระดับการเกิดทดแทนจะเท่ากับ 2 คน (หมายถึง พ่อแม่มีลูกสองคนเป็นการทดแทนตัวเอง) อัตราการเจริญพันธุ์รวมของประเทศไทยจัดว่าอยู่ในระดับที่ต่ำมาก ต่ำกว่าอัตราการเจริญพันธุ์รวมของประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศ โดยต่ำกว่าประเทศสหรัฐ (2) แคนาดา (1.7) สหราชอาณาจักร (2) ฝรั่งเศส (2) เนเธอร์แลนด์ (1.8) ออสเตรเลีย (1.9)

การที่ประเทศไทยมีอัตราเจริญพันธุ์รวมอยู่ในระดับที่ต่ำมากเช่นนี้ ซึ่งส่งผลให้อัตราเพิ่มประชากรของประเทศอยู่ในระดับที่ต่ำมากเช่นกัน โดยอัตราเพิ่มประชากรเท่ากับ 0.5% หรือปีละครึ่งเปอร์เซ็นต์ ทำให้ประชากรของประเทศจะเพิ่มขึ้นช้ามากจนอยู่ในระดับคงที่ และในระยะยาวประเทศไทยจะลดจำนวนลง จากการคาดประมาณในปี พ.ศ. 2593 (ค.ศ. 2050) ประเทศไทยจะมีประชากรที่เริ่มลดลงเป็นประมาณ 71 ล้านคน ผลกระทบที่ตามมาอย่างสำคัญก็คือประชากรในวัยทำงานจะลดสัดส่วนลง ทำให้ความต้องการแรงงานต่างชาติเพิ่มมากขึ้น ดังจะเห็นได้จากแรงงานต่างชาติที่เข้ามาทำงานในประเทศไทยในปัจจุบัน และจะเพิ่มขึ้นเมื่อมีการเปิดเสรีของประชาคมอาเซียน ในขณะเดียวกันสัดส่วนของประชากรสูงอายุจะเพิ่มมากขึ้น อันเนื่องมาจากการที่มีผู้สูงอายุไทยมีสุขภาพดี อายุยืนมากขึ้น ก็จะเป็นประเด็นท้าทายสำหรับรัฐบาลในการดูแลผู้สูงอายุเหล่านี้ จึงมาถึงคำถามที่ว่า ถึงคราวที่จะต้องทบทวนนโยบายประชากรของประเทศไทยได้หรือยัง คำตอบขอยกไปฉบับหน้าครับ