ผลการเจรจาความตกลงโลกร้อนปี 2011 : ปิดฉากพร้อมกับการเริ่มต้นใหม่

โดย...ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

การประชุมเจรจาประเทศสมาชิกอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศครั้งที่ 17 (COP17) และพิธีสารเกียวโต ครั้งที่ 7 ที่เมืองเดอร์บัน ประเทศแอฟริกาใต้ ที่เริ่มมาตั้งแต่วันที่ 28 พ.ย. ได้ปิดฉากลงไปแล้วเมื่อวันที่ 11 ธ.ค. 2011 ล่าช้ากว่ากำหนดการเดิม 2 วัน เนื่องจากการเจรจาที่ยืดเยื้อ ที่ประชุมได้มีมติสำคัญหลายเรื่องเรียกว่า “Durban Package” ได้แก่ การกำหนดพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต การขยายอายุการทำงานของคณะทำงานเฉพาะกิจว่าด้วยความร่วมมือระยะยาวภายใต้อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (AWG-LCA) ออกไปอีก 1 ปี เพื่อให้บรรลุผลสำเร็จตามแผนปฏิบัติการบาหลี การเริ่มกระบวนการเจรจารอบใหม่โดยจัดตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจชุดใหม่เรียกว่า “Adhoc Working on the Durban Platform on Enhanced Action” (AWG-DP) และการดำเนินงานของ Green Climate Fund

การจัดตั้ง AWG-DP มีเป้าหมายเพื่อการจัดทำความตกลงฉบับใหม่ที่มีผลบังคับทางกฎหมายกับทุกประเทศ ซึ่งอาจมีผลลัพธ์ออกมาในรูปแบบเป็นพิธีสารฉบับใหม่ เครื่องมือทางกฎหมาย หรือผลลัพธ์ที่เห็นชอบร่วมกันที่มีผลใช้บังคับทางกฎหมาย โดยกำหนดให้ AWG-DP ทำงานเสร็จโดยเร็วที่สุดแต่ไม่ช้าเกินกว่าปี ค.ศ. 2015 เพื่อให้มีมติรับรองในการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาฯ ครั้งที่ 21 (COP21) ในปี 2015 และนำไปสู่การใช้บังคับในปี 2020 ทั้งนี้ในกระบวนการทำงานต้องพยายามยกระดับเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก และมีความสอดคล้องกับรายงานทางวิทยาศาสตร์ของ IPCC ฉบับที่ 5 ที่จะออกเผยแพร่ในปี 2013 นอกจากนี้ในมติของการประชุมยังได้กำหนดว่าให้ AWG-DP จัดทำแผนการทำงานออกมาภายในช่วงครึ่งแรกของปี 2012 ซึ่งครอบคลุมประเด็นในเรื่องการลดก๊าซ เรื่องการปรับตัว เรื่องการเงิน เรื่องการพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี ความโปร่งใสของการดำเนินงาน การสนับสนุนและเพิ่มศักยภาพ

จะสังเกตได้ว่าเป้าหมายสำคัญของการเจรจาภายใต้ AWG-DP คือ ความตกลงระหว่างประเทศฉบับใหม่ที่มีผลบังคับการลดก๊าซเรือนกระจกกับทุกประเทศ เป้าหมายดังกล่าวมาจากการผลักดันของสหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกาที่ต้องการให้ “ประเทศกำลังพัฒนาที่สำคัญ” (Major Developing Countries) มีพันธกรณีในการลดก๊าซเหมือนกับสหภาพยุโรปและสหรัฐ ทางกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่าข้อเสนอดังกล่าวขัดกับหลักการของอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วมีพันธกรณีลดก๊าซ แต่การลดก๊าซของประเทศกำลังพัฒนาทำโดยความสมัครใจ

รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมของอินเดียมีท่าทีคัดค้านเป้าหมายการทำงานของ AWG-DB ที่กำหนดให้มีข้อตกลงที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย (ซึ่งผลักดันโดยสหภาพยุโรป) และเสนอให้เพิ่มเติมหลักการเรื่อง “ความเป็นธรรม” และหลักการเรื่อง “ความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง” (CBDR) ข้อเสนอของอินเดียได้รับการสนับสนุนจากจีน ฟิลิปปินส์ ปากีสถาน และอียิปต์ แต่ถูกคัดค้านอย่างมากจากสหรัฐอเมริกา ท้ายที่สุดไม่ประสบความสำเร็จในการเพิ่มเติมหลักการดังกล่าวในมติของผลการประชุมเดอร์บัน

สำหรับการเจรจาภายใต้พิธีสารเกียวโต สหภาพยุโรปได้เสนอให้กำหนดช่วงเวลาสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองเป็น 8 ปี (ตั้งแต่ 2013 ถึง 2020) เพื่อให้สอดคล้องกับการเจรจาภายใต้กรอบอนุสัญญา UNFCCC แต่ทางโคลัมเบีย เกรนาดา และแกมเบีย เสนอว่าควรเป็น 5 ปีเช่นเดิมเหมือนกับพันธกรณีช่วงแรก สำหรับประเทศโบลิเวียมีความเห็นว่าช่วงเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกสำหรับประเทศที่พัฒนาแล้วที่เสนอไว้ในเอกสาร 25-40% ภายในปี 2020 เป็นช่วงที่กว้างเกินไป ควรกำหนดเป็นตัวเลขเดียวที่ชัดเจน และควรกำหนดเป็นเป้าหมายแบบบังคับ ไม่ได้เป็นเป้าหมายแบบสมัครใจ ผลการเจรจาได้ข้อสรุปให้มีพันธกรณีช่องที่สองของพิธีสารเกียวโตต่อไป โดยมีเป้าหมายให้ประเทศที่พัฒนาแล้วในภาคผนวกของพิธีสาร (จำนวน 39 ประเทศ) ลดก๊าซเรือนกระจกอย่างน้อย 2540% ต่ำกว่าระดับที่ปล่อยในปี 1990 โดยทำให้ได้ภายในปี 2020 ทั้งนี้จะมีการทบทวนเป้าหมายอีกครั้งในปี 2015 สำหรับประเด็นช่วงระยะเวลาของพันธกรณีช่วงที่สอง จะเป็น 5 ปี (2013-2017) หรือ 8 ปี (2013-2020) จะมีการพิจารณาตัดสินในการประชุมของคณะทำงานเฉพาะกิจภายใต้พิธีสารเกียวโต (AWG-KP) ครั้งที่ 17 (ในปี 2012) ในมติของการประชุมได้กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วในภาคผนวกของพิธีสารเกียวโตยื่นเป้าหมายตัวเลขการลดก๊าซของประเทศตนเองสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองภายในวันที่ 1 พ.ค. 2012 เพื่อการพิจารณาในการประชุม AWG-KP ครั้งที่ 17

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าที่ประชุมจะได้มีมติให้พิธีสารเกียวโตเดินหน้าต่อไปโดยกำหนดให้มีพันธกรณีช่วงที่สอง แต่ประเทศญี่ปุ่น รัสเซีย และแคนาดา มีจุดยืนชัดเจนว่าจะไม่เสนอเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สอง สำหรับออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ยังมีท่าทีไม่ชัดเจนว่าอาจเข้าร่วมหรือไม่เข้าร่วมในพันธกรณีช่วงที่สอง ล่าสุดเมื่อวันจันทร์ที่ผ่านมา (12 ธ.ค.) รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมของแคนาดาได้ประกาศอย่างเป็นทางการที่จะไม่เสนอเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สอง โดยให้เหตุผลว่าพิธีสารเกียวโตไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหา เนื่องจากสหรัฐอเมริกาและจีนซึ่งเป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงที่สุดอันดับหนึ่งและสองไม่เข้าร่วมหรืออยู่ภายใต้พิธีสารเกียวโต ในขณะนี้มีเฉพาะทางสหภาพยุโรปและนอร์เวย์ที่แสดงจุดยืนชัดเจนว่าจะเสนอเป้าหมายตัวเลขการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สอง หากไม่มีประเทศอื่นเข้าร่วมเพิ่มเติม พิธีสารเกียวโตก็จะมีอายุจนถึงปี 2017 หรือ 2020 (ขึ้นกับข้อสรุปการเจรจาว่าพันธกรณีช่วงที่สองจะมีกำหนด 5 ปี หรือ 8 ปี) หลังจากนั้นพิธีสารเกียวโตจะถูกลดความสำคัญลง หรือถูกแทนที่โดยความตกลงฉบับใหม่ (หากมี) จากผลการเจรจาของ AWG-DP

Third World Network ซึ่งเป็นองค์กรพัฒนาเอกชนที่ติดตามการเจรจามาอย่างต่อเนื่องมีข้อวิเคราะห์ว่า การจัดตั้ง AWG-DP เพื่อเปิดกระบวนการเจรจารอบใหม่ในขณะที่การเจรจาภายใต้ AWG-LCA ที่ดำเนินการมากว่า 4 ปี ก็ยังไม่สิ้นสุด เป็นแท็กติกเมื่อเห็นว่าการเจรจาที่เป็นอยู่ไม่เป็นประโยชน์ต่อประเทศที่พัฒนาแล้ว และเพื่อให้การดำเนินงานลดก๊าซล่าช้าไปอีก 5-10 ปี ซึ่งเพิ่มความเสี่ยงของผลกระทบจากปัญหาโลกร้อน และเป็นความพยายามของประเทศที่พัฒนาแล้วที่จะผลักภาระความรับผิดชอบการแก้ไขปัญหามาให้ประเทศกำลังพัฒนามากขึ้น ซึ่งเป็นปัญหาความไม่เป็นธรรม

ผลลัพธ์การเจรจาที่เดอร์บันเป็นภาพสะท้อนปัญหาความไม่สมดุลและความไม่ลงตัวระหว่างเรื่องประสิทธิภาพ (Effective) กับความเป็นธรรม (Equity) ในการแก้ไขปัญหาโลกร้อน เส้นทางการเจรจาเพื่อแก้ไขปัญหาโลกร้อนยังคงยืดเยื้อ และอนาคตโลกยังคงอยู่ในความเสี่ยง