พลิกปูมสันติภาพ “มินดาเนา”สู่หนทางสลายความขัดแย้ง

โดย...นงลักษณ์ อัจนปัญญา

วินาทีที่เสียงฆ้องกังวานก้องทั่วทำเนียบประธานาธิบดีมาลากัน ยัง ณ กรุงมะนิลาในวันจันทร์ที่ 15 ต.ค. ที่ผ่านมา หน้าประวัติศาสตร์โลกก็ได้รับการบันทึกเหตุเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ของประเทศฟิลิปปินส์อีกครั้ง

เป็นการพลิกผันที่ผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐศาสตร์ระบุตรงกันว่าได้กำหนดโฉมหน้าใหม่ในอนาคตของฟิลิปปินส์

เพราะถือเป็นจุดเริ่มต้นของการยุติเหตุความขัดแย้งรุนแรงระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์กับกลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยอิสลามโมโร (เอ็มไอแอลเอฟ) ที่ดำเนินมานานถึง 40 ปี และทำให้มีผู้บริสิทธิ์ต้องจบชีวิตลงมากกว่า 1.2 แสนคน

ขณะเดียวกันก็นับเป็นการเริ่มต้นเส้นทางแห่งความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างยั่งยืน

เอกสารความหนา 13 หนาที่อัดแน่นด้วยข้อตกลงสันติภาพซึ่งผ่านการปรึกษากลั่นกรองจากผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย ทั้งเจ้าหน้าที่รัฐ แกนนำกลุ่มเอ็มไอแอลเอฟ ตัวแทนชาวมุสลิมในพื้นที่ รวมถึงตัวแทนชาว คริสเตียน ได้รับการรับรองมาแล้วก่อนหน้าในวันที่ 7 ต.ค. ปีนี้ที่ประเทศมาเลเซีย โดยมีมาร์วิค ลีโอแนน หัวหน้าคณะเจรจาสันติภาพของรัฐบาล และโมฮาเกอร์ อิคบัล ตัวแทนกลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยอิสลามโมโร เป็นผู้ลงนาม ก่อนที่ข้อตกลงสันติภาพฉบับเดียวกันจะได้รับการรับรองอย่างเป็นทางการอีกรอบ

และครั้งนี้ มีพยานคนสำคัญที่ขาดไม่ได้ อย่าง มูรัด อิบราฮิม แกนนำอาวุโสของกลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยอิสลามโมโร (เอ็มไอแอลเอฟ) และประธานาธิบดีเบนิญโญ อาคิโน แห่งฟิลิปปินส์ รวมถึงนายกรัฐมนตรีนาจิบ ราซัคแห่งมาเลเซีย ตัวกลางในการเจรจาร่วมด้วย

สำหรับเนื้อหารายละเอียดของข้อตกลงสันติภาพนี้ประกอบด้วยการกำหนดให้กลุ่มเอ็มไอแอลเอฟวางอาวุธและยุติความพยายามแบ่งแยกดินแดน โดยแลกกับการได้อำนาจบริหารหลายพื้นที่ในเกาะมินดาเนา ซึ่งตั้งอยู่ทางภาคใต้ของประเทศ รวมถึงความสามารถที่จะกำหนดระบบภาษีของตนเอง ตลอดจนได้รับส่วนแบ่งจากผลประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติ ขณะที่รัฐบาลยังคงมีอำนาจกำกับดูแลนโยบายความมั่นคงและการเงิน

พร้อมกันนี้ ข้อตกลงสันติภาพยังกำหนดให้ภูมิภาคดังกล่าวสามารถจัดตั้งเขตกึ่งปกครองตนเอง บังซาโมโร (Bangsamoro) ซึ่งเป็นชื่อที่มาจาก โมรอสหรือมัวร์ ที่สเปนใช้เรียกชาวฟิลิปปินส์ที่อาศัยอยู่บนเกาะมินดาเนาเมื่อครั้งที่ฟิลิปปินส์เป็นประเทศอาณานิคมของสเปน

ประวัติศาสตร์ต้องสู้

ทั้งนี้ หลังจากปลดแอกจากเจ้าอาณานิคมสเปนซึ่งครอบครองฟิลิปปินส์มานานกว่า 300 ปี ในปี 1898 ประเทศซึ่งประกอบขึ้นจากหมู่เกาะมากกว่า 7,100 เกาะแห่งนี้ยังคงต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของสหรัฐอเมริกาอีกนาน 48 ปี จนกระทั่งสามารถประกาศเอกราชได้เต็มที่ในปี 1946

แต่แม้จะปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยที่ได้รับมาจากเจ้าตำรับอย่างสหรัฐอย่างเต็มที่ ความมั่นคงและเสถียรภาพของฟิลิปปินส์กลับอยู่ในสภาวะง่อนแง่นและสั่นคลอน โดยส่วนหนึ่งมาจากปัจจัยด้านการคอร์รัปชันของผู้ปกครอง

ขณะที่อีกส่วนหนึ่งมาจากการต่อสู้ชนิดยอมตายของกองกำลังต่างๆ โดยสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 กลุ่มหลัก กลุ่มแรกคือ แนวร่วมปลดปล่อยอิสลามโมโร (เอ็มไอแอลเอฟ) หรือที่รู้จักกันในนาม “กบฏโมโร” ทางภาคใต้ของประเทศบริเวณเกาะมินดาเนา ซึ่งกินเวลามาตั้งแต่ช่วงต้นทศวรรษที่ 1970 จนถึงปัจจุบัน เพื่อแบ่งแยกดินแดนปกครองตนเอง กลุ่มที่สองคือ กลุ่มอาบู ซายาฟ ซึ่งมีฐานที่มั่นในเกาะโจโล และมีความเชื่อมโยงกับเครือข่ายก่อการร้ายอัลกออิดะห์ และกลุ่มที่สามคือ กองทัพประชาชนใหม่ (New People’s Army: NPA) กองทหารของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งฟิลิปปินส์ซึ่งขัดแย้งกับรัฐบาลมาตลอดตั้งแต่ปี 1969 ก่อนจะสามารถบรรลุข้อตกลงสันติภาพเบื้องต้นเมื่อ เดือน ก.พ. ปี 2554

อย่างไรก็ตาม ความขัดแย้งรุนแรงที่ยืดเยื้อมานานจนน่าหวั่นใจและทำให้ฟิลิปปินส์ต้องสูญเสียโอกาสทางเศรษฐกิจมากมายหนีไม่พ้น การปะทะกับกลุ่มกบฎโมโร

ภูมิหลังแห่งความขัดแย้ง

บรรดานักวิชาการซึ่งตามติดศึกษาสถานการณ์การต่อสู้ขัดแย้ง รุนแรงกับกลุ่มแนวร่วมเอ็มไอแอลเอฟกล่าวตรงกันว่า รากเหง้าของปัญหาเริ่มต้นมาจากแผนของรัฐบาลฟิลิปปินส์ตั้งแต่ต้นที่พยายามจะ กลืนชนพื้นเมืองชาวมุสลิมโมโรในเกาะทางตอนใต้บริเวณมินดาเนา อย่างเกาะลูซอน และเกาะวิซายาส์ด้วยการส่งชาวฟิลิปปินส์ซึ่งนับถือศาสนาคริสต์เข้าไปใน พื้นที่อย่างต่อเนื่อง

ผลลัพธ์ดังกล่าวกลายเป็นชนวนจุดกระแสความไม่พอใจให้กับคนในพื้นที่ จนแกนนำหัวรุนแรงรวมตัวก่อตั้งกองกำลังปลดแอกตนเองเพื่อขอแยกตัวเป็นอิสระจากรัฐบาลส่วนกลางอย่าง แนวร่วมปลดปล่อยอิสลามโมโร (เอ็มไอแอลเอฟ)

ขณะเดียวกัน ด้วยความไม่เข้าใจ การเลือกปฎิบัติของเจ้าหน้าที่ ความลำเอียงที่มีต่อคนในพื้นที่ การเอาใจผู้มาใหม่ การเมินเฉยละเลยชาวมุสลิมจากรัฐบาลทั้งด้านเศรษฐกิจ การเมือง สังคมวัฒนธรรมและการศึกษา ก็ยิ่งโหมเชื้อไฟความโกรธเกลียดของชาวบ้านในพื้นที่ให้หันมาสนับสนุนความคิดและการกระทำของกลุ่มกบฎโมโร ในที่สุด

หนทางสู่สันติภาพ

ทั้งนี้ ข้อตกลงสันติภาพครั้งแรก หรือข้อตกลงทริโปลี เกิดขึ้นในปี 1976 ภายใต้การปกครองของประธานาธิบดีเฟอร์ดินาน มาร์กอส โดยมีประเทศลิเบียเป็นคนกลางในการดำเนินการเจรจา ก่อนล้มเหลวไม่เป็นท่า เนื่องจากรัฐบาลประธานาธิบดีมาร์กอสไม่ยินยอมทำตามข้อตกลงที่จะให้จัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง 13 แห่งในเกาะมินดาเนา

ความพยายามในการเจรจาสันติภาพระหว่างรัฐบาลกับตัวแทนกลุ่มกบฏโมโรเกิดขึ้นอีกหลายครั้ง และล้มเหลวทุกครั้ง เพราะรัฐบาลฟิลิปปินส์ไม่อาจเห็นด้วยได้ เนื่องจากในช่วงรัฐบาลประธานาธิบดีคอนราซอน อาคิโน และรัฐบาลประธานาธิบดีฟิเดล รามอส ซึ่งมีการรื้อการเจรจาขึ้นมาใหม่ทางกลุ่มกบฎโมโรยืนกรานหนักแน่นที่จะดำเนินการตามข้อตกลงทริโปลี

ที่สุด ในปี 2000 ประธานาธิบดีโจเซฟ เอสตราดาจึงตัดสินใจออกคำสั่งใช้กำลังเข้าปราบปรามอย่างรุนแรง ปลดชนวนให้กลุ่มแนวร่วมเอ็มไอแอลเอฟประกาศสงครามศักดิ์สิทธิ์ (ญีฮาด) ต่อต้านรัฐบาลอย่างเปิดเผย

การต่อสู้เสียเลือดเสียเนื้อยืดเยื้อต่อมาอีก 3 ปี ก่อนที่ประธานาธิบดีกอร์เรีย อาร์โรโย ตัดสินใจเดินหน้ายุติความบางหมาง ด้วยการเอ่ยปากขอให้รัฐบาลมาเลเซียเข้ามาเป็นตัวแทนในการเจรจากับทางแนวร่วมเอ็มไอแอลเอฟอีกรอบ

 

ครั้งนี้ รัฐบาลฟิลิปปินส์สามารถบรรลุข้อตกลงสันติภาพกับทางแนวร่วมเอ็มไอแอลเอฟ ด้วยการยอมเปิดทางให้สามารถตั้งรัฐอิสระปกครองตนเองในมินดาเนา

แต่แล้ว ศาลสูงสุดของฟิลิปปินส์ประกาศให้ข้อตกลงดังกล่าวเป็นโมฆะ โดยให้เหตุผลว่า ข้อตกลงสันติภาพที่เกิดขึ้นไม่เป็นประชาธิปไตย เพราะปราศจากการมีส่วนร่วมของสาธารณะ

ท้ายที่สุด ความพยายามในกระบวนการเจรจาสันติภาพของรัฐบาลฟิลิปปินส์ก็บรรลุผลในสมัยประธานาธิบดี เบนิญโญ อาคิโนในปี 2555 ซึ่งเดินหน้าเจรจาอย่างเอาจริงเอาจังทันทีหลังจากที่เข้ารับตำแหน่งในปี 2553 ด้วยความร่วมมือช่วยเหลือจากประเทศมาเลเซีย ในฐานะคนกลางการเจรจา

เรียกรอยยิ้มอย่างยินดีปรีดาจากประชาชนทั่วประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากชาวมุสลิมโมโร ซึ่งส่วนใหญ่อาศัยอยู่ทางภาคใต้ของประเทศฟิลิปปินส์

กุญแจสู่ความสำเร็จ

โจชัว คูร์ลันต์ซิค นักวิชาการด้านเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จากสภาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (Council on Foreign Relations: CFR) แสดงความเห็นผ่านเวบไซต์โกลบอล พับลิก สแควร์ ว่า ความสำเร็จในครั้งนี้ นอกจากความเอาจริงจังที่ไม่ยอมท้อถอยของรัฐบาลฟิลิปปินส์แล้ว ยังมีปัจจัยอื่นๆ ประกอบกันด้วย

ปัจจัยแรกสุดอยู่ที่ความพร้อมในการเจรจาของทั้งสองฝ่าย เห็นได้จากการมีตัวแทนที่มีอำนาจพร้อมพูดคุยชนิดตัวต่อตัว ซึ่งช่วยให้ทั้งสองฝ่ายได้ปรึกษาหารือและรับฟังแนวทางสันติภาพอย่างเข้าอกเข้าใจกันมากขึ้น

ปัจจัยต่อมาคือความใส่ใจของรัฐบาลฟิลิปปินส์ที่คำนึงผลประโยชน์ส่วนรวมของประเทศในระยะยาว จนยอมละทิ้งอำนาจส่วนหนึ่ง เพื่อให้กลุ่มแนวร่วมเอ็มไอแอลเอฟเดินหน้าจัดตั้งเขตปกครองตนเองได้ตามที่หวัง

ขณะเดียวกัน การยอมให้มีคนกลางเข้ามาช่วยการเจรจาก็นับเป็นอีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่ทำให้ข้อตกลงสันติภาพบรรลุผล

นอกจากนี้ ยังรวมถึง ความต้องการจากแนวร่วมปลดปล่อยอิสลามโมโร ที่ต้องการสันติภาพกลับคืนสู่ภูมิภาค และหันมาใช้ชีวิตอย่างปกติสุข และเป็นธรรม

ความท้าทายที่ยังไม่จบ

อย่างไรก็ตาม แม้ความสำเร็จในการเจรจาถือเป็นข่าวดีสำหรับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ทว่าสำหรับนักวิเคราะห์ และประชาชนในพื้นที่ กระทั่งนักลงทุนทั้งหลายต่างอดหวาดวิตกและอดแสดงความกังขาไม่ได้ โดยเฉพาะในประเด็นเรื่องการปลดอาวุธ และการกระจายความมั่งคั่งทางทรัพยากร

เคต แมคกาวน์ ผู้สื่อข่าวสถานีโทรทัศน์บีบีซีแห่งอังกฤษ ประจำประเทศฟิลิปปินส์ ซึ่งติดตามกระบวนการสันติภาพในมินดาเนามาอย่างต่อเนื่องกล่าวว่า ทั้งรัฐบาลและกลุ่มเอ็มไอแอลเอฟต่างตระหนักดีว่า ข้อตกลงสันติภาพที่เกิดขึ้นเป็นเพียงการเริ่มต้นเท่านั้น ขณะที่การเจรจาปลดอาวุธและการแบ่งสันปันส่วนอำนาจและความมั่งคั่งให้ทั่วถึง เท่าเทียมต้องอาศัยระยะเวลาและความอุทิศทุ่มเทที่มากกว่านี้มาก

“กระบวนการปลดอาวุธมีแววว่าจะยืดเยื้อ เพราะถึงจะยินดีกับความหวังของสันติภาพ แต่กลุ่มกบฎโมโรส่วนใหญ่ต่างยังไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องเร่งรีบวางอาวุธ” แมคกาวน์กล่าว

ความเห็นของแมคกาวน์ได้รับการยืนยันจากอับดุล หนึ่งในผู้บัญชาการกองกำลังเอ็มไอแอลเอฟกล่าวต่อสำนักข่าวรอยเตอร์สในระหว่างคุมด่านตรวจบนเส้นทางสู่ฐานที่มั่นในมินดาเนาว่า ทางกลุ่มยังไม่พร้อมที่วางปืนเพราะนอกเหนือจากกลุ่มแล้ว ชาวนาชาวบ้านทั่วไปล้วนยังคงถืออาวุธมากมาย และพร้อมจะหันเข้าใส่กลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยมุสลิมโมโรได้ทุกเมื่อ

สก็อตต์ แฮร์ริสัน กรรมการผู้จัดการจากสถาบันกลยุทธ์และการประเมินแห่งแปซิฟิกระบุว่า หากเป็นไปตามที่ทางการฟิลิปปินส์เคยให้สัมภาษณ์ว่ายึดต้นแบบการเจรจาสันติภาพส่วนหนึ่งมาจากกลุ่มไอร์แลนด์เหนือ สิ่งที่ยากที่สุดที่รอรัฐบาล

ฟิลิปปินส์แห่งนี้อยู่ก็คือการปลดอาวุธ และการเฝ้าระวังกลุ่มผู้ไม่หวังดีทั้งหลายที่อาจฉวยโอกาสหาประโยชน์ใส่ตัว

“จนกว่าทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจะพินิจพิเคราะห์ประเด็นปลีกย่อยอย่างครบถ้วนการคาดการณ์ผลลัพธ์ในระยะยาวก็เป็นเรื่องยาก”แฮร์ริสันกล่าว พร้อมระบุเพิ่มเติมว่าการดำเนินการต่อจากนี้จึงต้องค่อยเป็นค่อยไป และอยู่บนพื้นฐานของความกล้าที่จะเชื่อใจในกันและกัน

ขณะที่ อีกหนึ่งประเด็นสำคัญที่ไม่อาจมองข้ามคือเรื่องของการจัดการทรัยพากรภายในพื้นที่

ทั้งนี้ บริเวณเกาะมินดาเนา นับเป็นหนึ่งในพื้นที่สำคัญที่มีศักยภาพทางเศรษฐกิจสูงมาก เพราะอุดมไปด้วยแร่ธรรมชาติมหาศาล รวมถึงทองคำ ทองแดง แร่นิกเกิล แร่เหล็ก โครไมต์และแมงกานีส ซึ่งมากถึง 2 ใน 5 ของจำนวนทรัพยากรแร่ทั้งหมดของประเทศ

นอกจากทรัพยากรแร่แล้ว พื้นที่ภาคใต้ของฟิลิปปินส์ โดยเฉพาะทะเลซูลูและแอ่งตาบาโตยังเต็มไปด้วยน้ำมัน ซึ่งมีปริมาณมากถึง 411 ล้านบาร์เรล และก๊าซสูงถึง 2,300 ล้านคิวบิกฟุต

ยังไม่รวมความสมบูรณ์ของพืชพันธุ์ธัญญาหารต่างๆ เช่น ปาล์ม และสัปปะรด โดยในจังหวัดบูกิดนอน คือที่ตั้งของโรงงานผลิตสัปปะรดแปรรูปที่ใหญ่ที่สุดเป็นอันดับ 5 ของโลก

ทว่า ความมั่งคั่งทั้งหมดกลับไม่สามารถสร้างประโยชน์ใดๆ ให้กับประเทศฟิลิปปินส์ เนื่องจากอยู่ในพื้นที่ขัดแย้ง ซึ่งมีเหตุความไม่สงบเกิดขึ้นบ่อยครั้ง จนนักลงทุนต่างเข็ดขยาดและลังเลใจที่จะเข้าไปลงทุน

กลายเป็นอีกหนึ่งเหตุผลสำคัญที่ทำให้ประชากรส่วนใหญ่ของประเทศยังคงอยู่ในภาวะยากจนและขาดการพัฒนาแม้ว่าจะมีศักยภาพที่จะเติบโตมากเพียงใด

อย่างไรก็ตาม เมื่อมีผลประโยชน์มหาศาลบนประเทศที่ได้ชื่อว่ามีปัญหาคอร์รัปชั่นที่เข้าขั้นรุนแรงมากที่สุดแห่งหนึ่งของโลก บรรดานักวิเคราะห์จึงอดหวั่นเกรงไม่ได้ว่า ประเด็นเรื่องการจัดสรรอย่างเท่าเทียมอาจเป็นชนวนให้ความขัดแย้งปะทุขึ้นอีกระลอก

ทั้งนี้ทั้งนั้น แม้เส้นทางของความสงบสุขที่แท้จริงในมินดาเนาจะเป็นกระบวนการที่บรรดานัก วิเคราะห์และนักวิชาการส่วนใหญ่ต่างเห็นพ้องตรงกันว่า ยังต้องอาศัยระยะเวลาอีกยาวไกล แต่อย่างน้อยที่สุด ความก้าวหน้าในทางบวกที่เกิดขึ้นก็เพียงพอแล้วที่จะเป็นตัวอย่างบทเรียนที่ ดีให้บางประเทศซึ่งกำลังเผชิญหน้ากับความขัดแย้งที่คล้ายคลึงกันและกำลังปวด หัวกับการหาทางยุติปัญหาอยู่ในขณะนี้

ก่อนที่เหตุการณ์จะบานปลายจนยากเกินเยียวยา และอีกหลายชีวิตบริสุทธิ์ต้องกลายเป็นเหยื่อสังเวย!

ประเด็นหลักในข้อตกลงสันติภาพ -สถาปนารัฐอิสระขนาดใหญ่และมีอำนาจในการปกครองตนเอง-ดำเนินการปลดอาวุธกองกำลังเอ็มไอแอลเอฟอย่างค่อยเป็นค่อยไปและยุติความพยายามแบ่งแยกดินแดน

-รับรองกระบวนการประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน-ตั้งหลักประกันเพื่อเป็นคำมั่นที่จะให้การพัฒนาและการกระจายความมั่งคั่งทางทรัพยากรมีความเท่าเทียมทั่วถึง-ขยายศาลชาเรียให้ครอบคลุมสำหรับพลเมืองชาวมุสลิม