ภาษีบาป : ศึกรื้อเงินหมื่นล้าน วิวาทะ “อิสระทางการเงิน” หรือ “วินัยการคลัง”

ข้อเสนอแก้กฎหมายภาษีบาปสี่ฉบับจุดชนวนศึกสองฝั่ง ระหว่างการดึงเงินหมื่นล้านเข้าสู่ระบบงบประมาณเพื่อความโปร่งใส กับการปกป้องความเป็นอิสระขององค์กรที่รับเงินสนับสนุน ทั้ง สสส., ไทยพีบีเอส, กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ

 

จุดเริ่มศึกสังคายนาเงินนอกงบประมาณ

 

พรรคภูมิใจไทย นำโดย นายอนุทิน ชาญวีรกูล และ นายศุภชัย ใจสมุทร ขยับรุกทางการคลังด้วยการเสนอแก้ไขกฎหมาย 4 ฉบับ เพื่อยกเลิกกลไกการส่งตรงภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบ (Earmarked Tax) ให้แก่ 4 หน่วยงาน

 

ได้แก่ สสส., ไทยพีบีเอส, กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ ยุทธศาสตร์นี้ไม่ใช่การ "ดอดเงียบ" แต่เป็นการเดินหน้าตาม "เอกสารนโยบายรัฐบาล ข้อ 22.3" ที่เคยแถลงไว้ต่อรัฐสภา

 

ฝ่ายเสนอแก้ไขกฎหมายอ้าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561 (มาตรา 26 และมาตรา 82) เพื่อกวาดต้อนเม็ดเงินนอกงบประมาณรวมกว่า 14,000 ล้านบาทต่อปี (สสส. 4,000 ล้านบาท, ไทยพีบีเอส เพดาน 2,000 ล้านบาท, กองทุนผู้สูงอายุ 4,000 ล้านบาท และกองทุนกีฬา 4,000 ล้านบาท)

 

กลับเข้าสู่ระบบงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อเปิดทางให้รัฐสภาตรวจสอบความคุ้มค่า แม้ฝ่ายเสนอจะอ้างการสร้างเสถียรภาพทางการคลัง แต่ก็เปิดช่องให้ฝ่ายการเมืองใช้ดุลพินิจแทรกแซงและตัดลดงบประมาณตามใจชอบ

 

 

ในระบบการคลังไทย ภาษีบาป คือการเก็บเงินเพิ่ม 1.5% - 2% จากภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะด้านสุขภาพและสังคม กลไกนี้กลายเป็นกระดูกชิ้นโตเพราะเป็นเงินนอกงบประมาณที่ฝ่ายการเมืองคุมไม่ได้

 

ขณะที่การมี "เงินการันตีแบบออโตเมติก" โดยไม่ต้องแข่งขันงบประมาณ สุ่มเสี่ยงต่อการเกิดภาวะใช้จ่ายเกินความจำเป็นและขาดแรงกดดันในการทบทวนภารกิจ ซึ่งกลายเป็นชนวนเหตุของข้อถกเถียงเข้มข้นในสังคม

 

ชนวนขัดแย้งนี้ได้สั่นคลอนกลไกการคลังเฉพาะกิจที่ประเทศไทยใช้มานานสองทศวรรษอย่างเลี่ยงไม่ได้

 

 

ส่องศึกสองฝั่ง "วินัยการคลัง" ปะทะ "ความเป็นอิสระ"

 

ศึกครั้งนี้สะท้อนการปะทะกันอย่างหนักระหว่างหลักการบริหารเงินสาธารณะกับเสรีภาพในการดำเนินภารกิจ

 

ฝ่ายสนับสนุนการปฏิรูป (นำโดย อนุทิน, ศุภชัย, กรณ์ จาติกวณิช, นพ.เอกภพ เพียรพิเศษ): เน้นย้ำการรักษาวินัยการคลัง และการทบทวนความคุ้มค่าเมื่อบริบทสังคมเปลี่ยนไป โดย นพ.เอกภพ (หมอเอก) ได้จี้จุดสำคัญให้ สสส. เปิดเผยข้อมูลการจ่ายเงินย้อนหลังในรูปแบบ Open Data / Machine-readable เพื่อให้ประชาชนประมวลผลตรวจสอบได้จริง

 

 

ฝ่ายคัดค้านการปฏิรูป (นำโดย ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ, นพ.สมศักดิ์ ชุณหรัศมิ์, ทิชา ณ นคร): แสดงความห่วงใยต่อระบบนิเวศ "สร้างนำซ่อม" และความเป็นอิสระของสื่อสาธารณะ ขณะที่ นางทิชา โต้กลับว่า ผู้ที่เสนอขอรับงบก้อนใหญ่จาก สสส. จริงๆ คือ "หน่วยงานภาครัฐ" (เช่น กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงยุติธรรม) ไม่ใช่มีเพียงภาคประชาสังคม

 

น้ำหนักด้านการตรวจสอบความโปร่งใสและวินัยการเงินการคลัง ทำให้ฝ่ายปฏิรูปใช้ความได้เปรียบในเชิงหลักการบริหารเงินแผ่นดินมาสร้างความชอบธรรมในการรื้อระบบ โดยเฉพาะกรณีศึกษาของไทยพีบีเอส ที่กลายเป็นประเด็นแหลมคมมากที่สุด

 

กรณีตัวอย่างของ Thai PBS : ถอดบทเรียนความเห็น นายบุญเลิศ คชายุทธเดช

 

ไทยพีบีเอสรับเงินภาษีบาปปีละ 2,000 ล้านบาท เมื่อรวมรายได้ค่าบำรุงโครงข่ายและดอกเบี้ยจะมีเงินใช้จ่ายสูงถึงปีละ 2,600-2,800 ล้านบาท กำลังเผชิญวิกฤตความน่าเชื่อถืออย่างหนัก

 

นายบุญเลิศ คชายุทธเดช ("ช้างใหญ่") อดีตกรรมการนโยบาย ส.ส.ท. ได้สะท้อนปัญหาภายในไว้อย่างตรงไปตรงมา

 

• องค์กรเทอะทะ: มีบุคลากรเกือบ 1,300 คน แต่กลับแบกรับค่าใช้จ่ายสูงลิ่วจากการจ้างบริษัทภายนอกผลิตรายการและจ้างผู้ดำเนินรายการราคาแพง

 

• การใช้เงินน่ากังขา: มีการจ้างอดีตผู้บริหารกลับมาเป็นโค้ชเดือนละ 100,000 บาท (สัญญา 6 เดือน 600,000 บาท) และจ้างผู้เชี่ยวชาญพิเศษเดือนละเกือบ 300,000 บาท

 

• มลทินการตรวจสอบ: สตง. เข้าตรวจพบการใช้รถส่วนกลางซ้ำซ้อนกับการรับค่าพาหนะเหมาจ่ายของผู้บริหาร และการจัดซื้อจัดจ้างวิธีเฉพาะเจาะจง

 

สภาวะดังกล่าวคือ Moral Hazard (ภัยทางศีลธรรม) จากการมีเงินไหลเข้าอัตโนมัติ หากไทยพีบีเอสไม่ "ปฏิรูปใหญ่" การมุ่งปกป้องตนเองโดยปฏิเสธการตรวจสอบ จะยิ่งลดทอนคุณค่าสื่อสาธารณะจนสายเกินแก้

 

 

ทางออกที่สมดุลระหว่างวินัยและภารกิจ

 

ทางออกที่เป็นรูปธรรมต้องก้าวข้ามการมองแบบสุดโต่ง ข้อเสนอเชิงเศรษฐศาสตร์จาก ศ.ดร.อธิภัทร มุสิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ที่มองว่า

 

ทางออกไม่ควรเป็น “เอาคืนทั้งหมด” หรือ “รักษาไว้ทั้งหมด”

 

ความจริงของทั้งสองฝ่ายมีน้ำหนัก

 

ฝ่ายหนึ่งกำลังปกป้องวินัยการคลัง แต่อีกฝ่ายกำลังปกป้องหลักประกันของภารกิจสาธารณะ

 

ข้อเสนอที่น่าสนใจกว่าการเลือกข้าง คือการออกแบบระบบใหม่ที่ยอมรับว่ากองทุนแต่ละแห่งมีภารกิจแตกต่างกัน

 

แนวทางแรกคือ ประเมินเป็นรายกองทุน ไม่ใช้สูตรเดียวกับทุกองค์กร เพราะเหตุผลในการกันเงินให้กองทุนสุขภาพอาจแตกต่างจากเหตุผลในการสนับสนุนสื่อสาธารณะหรือกีฬา

 

แนวทางที่สองคือ กำหนดรอบทบทวนและเพดานเงิน เช่น การประเมินผลทุก 5 ปี เพื่อดูว่าภารกิจยังมีความจำเป็นเพียงใด และเงินที่ได้รับสามารถสร้างผลลัพธ์ตามเป้าหมายหรือไม่

 

แนวทางที่สามคือ ทำให้การเปลี่ยนระบบภาษีมีความเป็นกลางทางเศรษฐกิจ หากยกเลิกเงินบำรุงที่จัดสรรให้กองทุน แต่ยังเก็บภาษีสรรพสามิตในระดับเดิม รัฐต้องตอบให้ได้ว่าเงินส่วนต่างจะถูกนำไปใช้เพื่ออะไร และการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวไม่ได้กลายเป็นการลดภาระทางภาษีของธุรกิจสุราและยาสูบโดยไม่ตั้งใจ

 

สิ่งสำคัญที่สุดคือการสร้าง “เงื่อนไขแลกเปลี่ยน” ระหว่างความเป็นอิสระกับความรับผิดชอบ

 

องค์กรที่ต้องการหลักประกันด้านเงินควรต้องยอมรับมาตรฐานความโปร่งใสที่สูงขึ้น ขณะที่ฝ่ายการเมืองที่ต้องการนำเงินกลับเข้าสู่งบประมาณก็ควรต้องสร้างหลักประกันว่าเงินจะไม่ถูกใช้เป็นเครื่องมือควบคุมองค์กรอิสระ

 

เงิน 1.4 หมื่นล้าน กับบททดสอบการคลังไทย

 

ท้ายที่สุด ศึกภาษีบาปจึงไม่ควรถูกลดทอนให้เหลือเพียงคำถามว่า “ใครกำลังแย่งเงินใคร”

 

เพราะแก่นของปัญหาคือการออกแบบระบบการคลังที่ต้องตอบคำถามพร้อมกัน 3 ข้อ

 

หนึ่ง เงินสาธารณะต้องตรวจสอบได้

 

สอง องค์กรที่ได้รับเงินต้องพิสูจน์ความคุ้มค่า

 

สาม ภารกิจสาธารณะที่จำเป็นต้องได้รับการปกป้องจากการเมือง

 

หากนำเงินทั้งหมดกลับเข้าสู่งบประมาณ แต่เปิดช่องให้ฝ่ายการเมืองใช้ดุลพินิจมากเกินไป ประเทศก็อาจได้วินัยทางการคลังแลกกับการสูญเสียความเป็นอิสระ

 

แต่หากรักษาระบบเงินนอกงบประมาณไว้โดยไม่มีการทบทวนอย่างจริงจัง ก็อาจเกิดปัญหาอีกด้าน คือองค์กรได้รับเงินอย่างต่อเนื่องโดยไม่ต้องพิสูจน์ประสิทธิภาพเพียงพอ

 

ทางออกจึงอาจไม่ใช่การเลือกระหว่าง “เงินในงบฯ” กับ “เงินนอกงบฯ” แต่คือการสร้างระบบที่ทำให้เงินทั้งสองประเภทอยู่ภายใต้หลักเดียวกัน นั่นคือ โปร่งใส ตรวจสอบได้ มีตัวชี้วัด และต้องพิสูจน์ความคุ้มค่า

 

เพราะท้ายที่สุดแล้ว เงิน 1.4 หมื่นล้านบาทไม่ใช่เงินของรัฐบาล ไม่ใช่เงินขององค์กร และไม่ใช่เงินของฝ่ายการเมือง

 

แต่เป็น เงินสาธารณะที่ประชาชนมีสิทธิถามว่า ทุกบาทกำลังสร้างประโยชน์ให้สังคมมากที่สุดแล้วหรือยัง