จับตาความมั่นคงพลังงานอินโดฯ

 

การลดอุดหนุนราคาน้ำมันของอินโดนีเซีย: ความท้าทายของรัฐบาลอินโดนีเซียด้านความมั่นคงพลังงาน

รัฐบาลอินโดนีเซียอนุมัติแผนชดเชยรายได้ให้กับประชากรรากหญ้าของประเทศภายหลังแผนยกเลิกการอุดหนุนราคาน้ำมัน ในการอภิปรายแก้ไขร่างงบประมาณแผ่นดินที่มีขึ้นในวันที่ 17 มิ.ย. 2556 ซึ่งเปิดทางให้รัฐบาลประกาศขึ้นราคาน้ำมันที่ได้รับการอุดหนุนราคา โดยมีผลบังคับใช้เมื่อวันเสาร์ที่ 22 มิ.ย. 2556 ที่ผ่านมา เพื่อบรรเทาแรงกดดันที่มีต่องบประมาณภาครัฐ โดยการลดการอุดหนุนราคาน้ำมันดังกล่าว จะช่วยชะลอการขาดดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัด อันจะส่งผลทำให้การอ่อนค่าของเงินรูเปียห์ชะลอตัว และช่วยให้สถานะการขาดดุลงบประมาณของประเทศดีขึ้น เนื่องจากงบประมาณอุดหนุนราคาน้ำมันและไฟฟ้ามีสัดส่วนถึงกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณปี 2556 (300 ล้านล้านรูเปียห์ หรือประมาณ 30,418 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ)

ในระยะสั้น แนวโน้มเงินเฟ้ออาจเพิ่มสูงขึ้นได้จากการปรับตัวขึ้นของราคาสินค้าอุปโภคบริโภคตามต้นทุนของผู้ประกอบการที่สูงขึ้น ส่วนระยะกลางถึงยาว การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคของประชาชนเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้หลังจากได้รับความเคยชินกับค่าครองชีพที่ต่ำจากการอุดหนุนราคาน้ำมันมาโดยตลอดนับตั้งแต่ปี 2548 ซึ่งเป็นระยะเวลาที่ราคาน้ำมันโลกปรับตัวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง อุตสาหกรรมพลังงานทางเลือกจึงกลับมาเป็นคำตอบสำคัญในอนาคตสำหรับรัฐบาลอินโดนีเซียที่มุ่งมั่นบริหารสัดส่วนพลังงานของประเทศให้มีสัดส่วนพลังงานทดแทนที่เพิ่มขึ้น หลังจากที่ความตั้งใจดังกล่าวล้มเหลวในอดีต เนื่องจากราคาน้ำมันเชื้อเพลิงที่ได้รับการอุดหนุนมีราคาต่ำกว่าราคาพลังงานทดแทน

พลังงานสีเขียว … ทางเลือกใหม่ของสัดส่วนพลังงานอินโดนีเซียในอนาคตที่น่าจับตา

ในช่วงระยะเวลาที่ตกเป็นเมืองอาณานิคมของประเทศเนเธอร์แลนด์ อินโดนีเซียได้เรียนรู้การเพาะปลูกปาล์มน้ำมันจากเนเธอร์แลนด์ในเขตเกาะสุมาตรามานับตั้งแต่ปี 2454 และนับเป็นประเทศแรกๆในเอเชียที่รู้จักการใช้พลังงานหมุนเวียน (Renewable Energy: RE) ซึ่งนับว่าเป็นประเภทหนึ่งในกลุ่มพลังงานทดแทน (Alternative Energy) จนกระทั่งทำให้อินโดนีเซียเป็นผู้ผลิตและส่งออกน้ำมันปาล์มเป็นอันดับหนึ่งของโลก

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน สัดส่วนการใช้พลังงานหมุนเวียนของอินโดนีเซีย มีเพียงเล็กน้อยเมื่อเทียบกับการใช้พลังงานประเภทอื่น เนื่องจากการอุดหนุนราคาน้ำมันและไฟฟ้าที่มีมาอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2548 ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยในรอบ 8 ปีที่สูงกว่าร้อยละ 20 ของรายจ่ายรัฐบาลรวม ซึ่งสูงกว่าค่าใช้จ่ายอุดหนุนสาธารณูปโภคพื้นฐานประเภทอื่นที่สำคัญกว่า อาทิ การศึกษา (งบประมาณร้อยละ 10)  และสาธารณสุข (งบประมาณร้อยละ 2) โดยในปี 2555 ที่ผ่านมา ค่าใช้จ่ายสำหรับอุดหนุนราคาน้ำมันและไฟฟ้าของอินโดนีเซียอยู่ที่ 306.5 ล้านล้านรูเปียห์ จากรายจ่ายรวมของรัฐบาลที่ 1,481.7 ล้านล้านรูเปียห์ หรือคิดเป็นสัดส่วนกว่าร้อยละ 20.7 ซึ่งถึงแม้สัดส่วนดังกล่าวจะลดลงจากช่วงปี 2548 – 2551 แต่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นนับตั้งแต่ปี 2553 เป็นต้นมา ด้วยสาเหตุจากทั้งการเพิ่มขึ้นของราคาพลังงาน และปริมาณการใช้พลังงานที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก ส่งผลให้สกุลเงินรูเปียห์มีแนวโน้มอ่อนค่าต่อเนื่อง หากรัฐบาลยังคงรักษามาตรการอุดหนุนราคาน้ำมันและไฟฟ้าที่กระตุ้นการบริโภคและนำเข้าน้ำมัน

สัดส่วนการบริโภคพลังงานของอินโดนีเซียในปี 2554 ที่ผ่านมา ยังคงเน้นการบริโภคจากน้ำมันเชื้อเพลิงถึงกว่าร้อยละ 48.4 ก๊าซธรรมชาติร้อยละ 20 ถ่านหินร้อยละ 24.7 และพลังงานหมุนเวียนร้อยละ 6.9 เมื่อเทียบกับประเทศไทยที่มีสัดส่วนพลังงานทดแทนประมาณร้อยละ 9 (ปี 2554) 

จากแนวโน้มการปรับขึ้นราคาน้ำมันส่งผลให้ทิศทางการบริโภคพลังงานของอินโดนีเซียอาจจะเปลี่ยนไปในทิศทางที่เน้นพลังงานทดแทนมากยิ่งขึ้น รัฐบาลอินโดนีเซียได้เล็งเห็นความสำคัญของพลังงานทดแทน โดยตั้งเป้าความมั่นคงทางด้านพลังงานของประเทศ (National Energy Security) ภายในปี 2568 ให้มีสัดส่วนของพลังงานไม่หมุนเวียน ได้แก่ น้ำมันดิบลดลงไปอยู่ที่ร้อยละ 20 และหันไปพึ่งพาพลังงานหมุนเวียนในอัตราส่วนรวมร้อยละ 17 โดยมีส่วนประกอบย่อย อาทิ พลังงานชีวภาพในสัดส่วนร้อยละ 5 เป็นต้น

นอกจากนี้ รัฐบาลอินโดนีเซียยังได้เน้นการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางด้านพลังงานมากที่สุดในแผนแม่บทพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติอินโดนีเซียปี 2554 – 2568 (Master Plan for Acceleration and Expansion of Indonesia’s Economic Development: MP3EI) โดยเน้นการลงทุนในรูปแบบการร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชน (Public Private Partnership: PPP) จึงยิ่งตอกย้ำนโยบายการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนให้เป็นรูปธรรม

 

พฤติกรรมการบริโภคพลังงานของอินโดนีเซียยังเน้นราคาเป็นสำคัญ … ปัญหาหลักของรัฐบาล

รัฐบาลอินโดนีเซียออกมาตรการหลายด้านในการเตรียมความพร้อมเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมผู้บริโภคจากการพึ่งพาน้ำมันหรือแก๊สธรรมชาติซึ่งเป็นพลังงานที่ไม่สามารถทดแทนได้ มาเป็นพลังงานทางเลือกแทน ทั้งแก๊สธรรมชาติอัดแน่น (Compressed Natural Gas: CNG) หรือ พลังงานหมุนเวียน อาทิ น้ำมันแก๊สโซฮอล์ ไบโอดีเซล พลังงานความร้อนใต้พิภพ เป็นต้น มาตั้งแต่ต้นปี 2555

มาตรการสำคัญที่รัฐบาลอินโดนีเซียนำมาปรับใช้ได้แก่ การจำกัดปริมาณน้ำมันราคาถูกที่รัฐบาลอุดหนุนราคา (Premium และ Solar) ของผู้ใช้รถยนต์เอกชนทั่วไปในเขตกรุงจาการ์ตาและบาหลี และผลักดันให้ประชาชนหันไปใช้น้ำมันที่ไม่ได้รับการอุดหนุนซึ่งเป็นน้ำมันคุณภาพสูง (ค่าออกเทนสูง) หรือที่เรียกว่า Pertamax และน้ำมันไบโอดีเซล (Bio Pertamax) แทน ส่วนรถสาธารณะและเรือประมงยังสามารถใช้น้ำมันที่ได้รับการอุดหนุนราคาต่อไป

นอกจากนี้ รัฐบาลอินโดนีเซียยังได้รณรงค์ให้ประชาชนหันมาใช้พลังงานทางเลือกแทน อาทิ การเสนอทางเลือกให้รถยนต์ทั้งส่วนบุคคลและส่วนราชการหันมาติดตั้งแก๊สรถยนต์ทั้ง CNG หรือ ก๊าซธรรมชาติเหลว (Liquefied Natural Gas: LNG) รวมถึง ลดการอุดหนุนราคาน้ำมันก๊าด (Kerosene) โดยหันมาสนับสนุนราคา CNG และ LNG แทน

ส่วนนโยบายทางด้านราคานั้น รัฐบาลอินโดนีเซียพยายามลดการอุดหนุนราคาน้ำมันชนิด Premium และ Solar และให้ส่วนต่างราคาน้ำมันที่ได้รับการอุดหนุนและไม่ได้รับการอุดหนุนลดลง โดยนโยบายนี้ เพิ่งได้รับการอนุมัติเมื่อวันที่ 21 มิ.ย. 2556 ที่ผ่านมา หลังจากถูกต่อต้านจากประชาชนมากว่าปีครึ่ง

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จะมีนโยบายดังกล่าวข้างต้นออกมา แต่การบริโภคพลังงานทางเลือกของอินโดนีเซียยังคงมีสัดส่วนเพียงเล็กน้อย โดยประชาชนส่วนใหญ่ยังคงใช้น้ำมันที่ได้รับการอุดหนุนเป็นหลักและมีสัดส่วนการบริโภคน้ำมันดังกล่าวเพิ่มขึ้น ส่วนผู้บริโภคที่ใช้รถยนต์ส่วนบุคคล 4 ล้อ ถึงแม้ได้หันมาใช้น้ำมัน Pertamax ที่เหมาะกับรถยนต์ส่วนบุคคลสมัยใหม่ (Modern Cars) มากขึ้น ก็ไม่ได้พิจารณาบริโภคพลังงานทางเลือกมากนัก เนื่องจากราคาไบโอดีเซลที่สูงกว่าราคาน้ำมันที่ได้รับการอุดหนุนและถูกกว่าน้ำมัน Pertamax เพียงเล็กน้อย อีกทั้งยังมีสถานีให้บริการและชนิดน้ำมันที่จำกัด เนื่องจากน้ำมันแก๊สโซฮอล์ได้ยกเลิกการผลิตไปตั้งแต่ปี 2553 คงเหลือแต่ไบโอดีเซลที่สกัดจากพืชชนิดอื่น เช่น ปาล์มน้ำมัน (Bio Pertamax)

ส่วนการใช้แก๊สธรรมชาติ LNG นั้น มีปริมาณการขายที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากในทางปฏิบัติแล้ว โครงสร้างพื้นฐานที่รองรับการให้บริการ LNG ยังมีขีดจำกัด จากการที่สถานีบริการมีเพียง 10 แห่งในเขตกรุงจาการ์ตาและปริมณฑล ความรู้ความเข้าใจในการใช้แก๊สธรรมชาติของประชาชนยังอยู่ในระดับต่ำ ผู้ให้บริการติดตั้งมีจำนวนน้อยและอุปกรณ์ติดตั้งส่วนใหญ่ราคาแพงเพราะต้องนำเข้าจากต่างประเทศ

 

 

การดำเนินนโยบายส่งเสริมพลังงานทางเลือกของรัฐบาลอินโดนีเซีย … โจทย์ที่ต้องตีให้แตก

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยเล็งเห็นว่า ตราบใดที่ราคาน้ำมันที่ได้รับการอุดหนุนยังคงถูกกว่าอย่างมีนัยสำคัญ ถึงแม้รัฐบาลอินโดนีเซียจะพยายามลดสถานีบริการน้ำมัน Premium และ Solar รวมถึงการจำกัดเข้าถึงน้ำมันดังกล่าวของผู้ใช้รถยนต์ส่วนบุคคล แต่พฤติกรรมการบริโภคของประชาชนชาวอินโดนีเซียยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง ดังจะเห็นได้จากการลักลอบเติมน้ำมันที่ได้รับการอุดหนุนที่ยังคงมีอยู่อย่างต่อเนื่องในอินโดนีเซีย  หรือการลักลอบขายน้ำมันที่ได้รับการอุดหนุนในราคาของน้ำมันที่ไม่ได้รับการอุดหนุน ซึ่งอาจสามารถสะท้อนได้ว่า พฤติกรรมการบริโภคพลังงานของประชากรกลุ่มรายได้ต่ำถึงปานกลางของอินโดนีเซีย (ร้อยละ 83 ของประชากรทั้งประเทศในปี 2554) มีความอ่อนไหวต่อการบริโภคน้ำมันในระดับราคาที่เปลี่ยนไป โดยยินดีที่จะบริโภคน้ำมันคุณภาพปานกลางที่มีราคาต่ำกว่าน้ำมันคุณภาพสูงอย่างมีนัยสำคัญ เมื่อผนวกกับ นโยบายควบคุมปริมาณการจำหน่ายน้ำมันราคาถูกที่ประชาชนส่วนใหญ่นิยมบริโภค จึงก่อให้เกิดกระแสต่อต้านพอสมควร เนื่องด้วยการตัดสินใจบริโภคน้ำมันยังขึ้นอยู่กับปัจจัยด้านราคาเป็นหลัก

สำหรับแนวทางการกำหนดนโยบายด้านพลังงานในระยะข้างหน้านั้น ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่า ยังคงเป็นประเด็นที่ท้าทายการดำเนินงานของรัฐบาลที่ต้องสร้างเสถียรภาพต่อเศรษฐกิจโดยรวม โจทย์สำคัญที่รอคอยรัฐบาลอินโดนีเซีย นอกเหนือจากการลดทอนการอุดหนุนราคาน้ำมันแล้ว ยังมีประเด็นหลักที่ควรติดตาม ได้แก่

- การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการยอมรับการใช้พลังงานทางเลือก: ประเด็นนี้ถือเป็นเรื่องยากสำหรับรัฐบาล เนื่องจากความคุ้นชินและข้อจำกัดด้านรายได้ของประชากรส่วนใหญ่ของประเทศ ดังนั้น การวางแผนช่วงเวลาการใช้นโยบายบวกกับการผสมผสานนโยบายที่เหมาะสมเพื่อช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับผลกระทบเป็นประเด็นสำคัญที่รัฐบาลอินโดนีเซียจะต้องเลือกให้สอดคล้องกัน ในรูปแบบของโครงสร้างราคาน้ำมันที่สมเหตุสมผลและค่อยเป็นค่อยไป พร้อมพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสถานีรองรับพลังงานทางเลือกให้ครอบคลุมทั้งประเทศ ทั้งนี้ ความหลายหลายของผลิตภัณฑ์พลังงานทางเลือกจะช่วยเพิ่มทางเลือกให้แก่ผู้บริโภค อย่างไรก็ตาม การประสานความร่วมมือกับผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย และ การประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนมีความตระหนักถึงความสำคัญของพลังงานทางเลือกตามทิศทางที่รัฐบาลได้กำหนดไว้ เป็น 2 ปัจจัยสำคัญที่จะผลักดันให้เป้าหมายสัมฤทธิผล ขณะที่กรอบงบประมาณเป็นข้อจำกัดหลักที่จะต้องจัดการให้สอดคล้องด้วยเช่นกัน 

- การส่งเสริมศักยภาพในการกลั่นน้ำมันพลังงานทางเลือกจากพืชเศรษฐกิจ: ปัจจุบันอินโดนีเซียมีศักยภาพสูงในการผลิตน้ำมันปาล์มสำหรับการผลิตไบโอดีเซล แต่ผู้ประกอบการเน้นส่งออกมากกว่าร้อยละ 70 ของการผลิตเนื่องจากได้ส่วนต่างราคาที่ดีกว่าการขายในประเทศ อย่างไรก็ตาม ไบโอดีเซลสามารถใช้ทดแทนน้ำมันดีเซลที่มีสัดส่วนการบริโภคร้อยละ 35 ของการบริโภคน้ำมันรวม (ประมาณ 15.7 ล้านกิโลลิตรในปี 2555) ส่วนกำลังการผลิตไบโอดีเซลต่อปีอยู่ที่ระดับ 4.2 ล้านกิโลลิตร ในขณะที่การบริโภคไบโอดีเซลอยู่ที่เพียง 0.5 ล้านกิโลลิตร จึงถือเป็นความท้าทายของรัฐบาลอินโดนีเซียในการส่งเสริมการบริโภคไบโอดีเซลภายในประเทศ  

นอกจากนี้ อินโดนีเซียมีพื้นที่เพาะปลูกพืชวัตถุดิบสำหรับการสกัดพลังงานทางเลือกที่สามารถทดแทนน้ำมันเบนซินได้อีกเป็นจำนวนมาก อาทิ น้ำตาล ข้าวโพด หรือมันสำปะหลัง แต่ยังไม่ได้ริเริ่มพัฒนาการสกัดอย่างจริงจัง เนื่องจากศักยภาพในการผลิตรวมถึงความรู้ที่ยังไม่เพียงพอทำให้ต้นทุนการผลิตอยู่ในระดับสูง

ดังนั้น รัฐบาลอินโดนีเซียควรเร่งส่งเสริมการผลิตพลังงานทางเลือกตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำเพื่อความมั่งคงด้านพลังงานและอาหารอย่างยั่งยืน โดยร่วมมือกับประเทศที่มีเทคโนโลยีทันสมัยอย่างบราซิล สหรัฐอเมริกา หรือญี่ปุ่นในการพัฒนาอุตสาหกรรมพลังงานทางเลือกและช่วยเพิ่มศักยภาพในการผลิตพร้อมทั้งลดต้นทุนไปพร้อมกัน เนื่องจากพืชเศรษฐกิจที่นำมาสกัดเป็นพลังงานสามารถนำมาบริโภคได้อีกทาง ทั้งนี้ นอกเหนือจากไบโอดีเซลและไบโอเอทานอล อินโดนีเซียยังมีแหล่งพลังงานความร้อนใต้พิภพขนาดใหญ่ที่สุดในโลกที่ถูกนำมาผลิตกระแสไฟฟ้าเพียง 1,200 เมกะวัตต์จากกำลังการผลิตถึง 29,000 เมกะวัตต์ (ประมาณร้อยละ 40 ของโลก)