ความเสี่ยงด้านพลังงานกับเสถียรภาพและการฟื้นฟูเศรษฐกิจ

คอลัมน์ ทันเศรษฐกิจ โดย...ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์ สุขศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)www.econ.nida.ac.th; [email protected]

การปรับเพิ่มขึ้นของราคาน้ำมันตั้งแต่ช่วงกลางปีที่แล้ว (ปี 2564) เป็นต้นมาตามแนวโน้มการเพิ่มขึ้นของอุปสงค์ที่ได้รับการสนับสนุนจากการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของเศรษฐกิจหลักของโลกในหลายภูมิภาค และเมื่อเกิดภาวะสงครามขึ้นระหว่างยูเครน-รัสเซีย ส่งผลให้ราคาพลังงาน (ไม่เพียงเฉพาะราคาน้ำมัน) ปรับเพิ่มขึ้นอย่างมาก เพราะรัสเซียถือได้ว่าเป็นประเทศผู้ส่งออกพลังงาน (น้ำมันดิบ และก๊าซธรรมชาติ) รายใหญ่ของโลก กลายเป็นปัจจัยที่เร่งให้เกิดสภาวะเงินเฟ้อกระจายไปทั่วโลกราวกับการระบาดของเชื้อโรคในอีกรูปแบบหนึ่ง ประเทศที่มีระดับหนี้ต่างประเทศสูงและเศรษฐกิจมีความเปราะบางมาก อย่างเช่น ประเทศศรีลังกา กลายเป็นเหยื่อของผลกระทบที่เกิดขึ้นจนเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ประเทศต้องประกาศผิดนัดชำระหนี้ต่างประเทศ (International Debt Default) และเกิดความวุ่นวายภายในประเทศ (ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความว่าเงินเฟ้อเป็นสาเหตุของวิกฤตเศรษฐกิจในศรีลังกา แต่เป็นปัจจัยหนึ่งที่นำไปสู่ปัญหาทางเศรษฐกิจของศรีลังกา) ไม่เพียงเท่านั้น ผลกระทบของสภาวะเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นยังมีการวิเคราะห์กันว่าจะทำให้การฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลกอาจจะสะดุดหรือชะลอตัวลง ธนาคารกลางของหลายประเทศรวมทั้งธนาคารกลางสหรัฐฯ ต้องหันมาให้ความสำคัญกับการประเมินผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นและเตรียมตัวในการวางแผนรองรับ ในฐานะที่เป็นผู้กำหนดนโยบายในการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ

สำหรับประเทศไทย ผลกระทบจากการปรับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของราคาพลังงานคงจะสร้างปัญหาต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจให้ล่าช้าออกไปอีก (จากเดิมที่คาดการณ์กันว่าเศรษฐกิจไทยจะอยู่ในกลุ่มของประเทศที่มีการฟื้นตัวช้าอยู่แล้ว) และจะมีผลให้เศรษฐกิจไทยมีความเปราะบางต่อความผันผวนทางเศรษฐกิจมากขึ้นหรือมีความเสี่ยงทางด้านเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก พลังงานซึ่งเป็นสินค้าขั้นพื้นฐานในระบบเศรษฐกิจ พอจะแยกอย่างหยาบๆ ตามกลุ่มผู้ใช้พลังงานเป็น 2 กลุ่มคือ การใช้พลังงานในภาคครัวเรือน และการใช้พลังในภาคธุรกิจ ทั้ง 2 กลุ่ม ได้รับผลกระทบโดยตรงจากราคาพลังงานที่ปรับสูงขึ้นโดยภาคครัวเรือนมีค่าใช้จ่ายทางด้านพลังงานเพิ่มขึ้น ซึ่งจะเพิ่มขึ้นมากหรือน้อยคงจะขึ้นอยู่กับพฤติกรรมการใช้พลังงานของครัวเรือน

นอกจากนี้ ครัวเรือนก็มีแนวโน้มที่จะต้องแบกรับภาระการปรับเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานจากการปรับเพิ่มขึ้นของราคาสินค้าในตลาดโดยการปรับเพิ่มขึ้นในส่วนนี้จะตกเป็นภาระของครัวเรือน (ผู้บริโภค) มากน้อยเพียงใดก็จะขึ้นอยู่กับว่าราคาสินค้าจะถูกปรับเพิ่มขึ้นได้มากน้อยเพียงใด (ถ้าภาครัฐไม่ได้เข้าไปแทรกแซงกลไกการทำงานของตลาด) ภาระในส่วนนี้จะเป็นการแบ่งกันแบกรับระหว่างผู้ผลิตในภาคธุรกิจและผู้บริโภคในภาคครัวเรือน หรือว่าสินค้าประเภทนั้นๆ ผู้ผลิตสามารถผลักภาระไปยังผู้บริโภคได้มากน้อยเพียงใด ถ้าผู้ผลิตผลักภาระไปยังผู้บริโภคได้น้อย (ราคาสินค้าปรับเพิ่มขึ้นตามต้นทุนพลังงานที่เพิ่มขึ้นได้ไม่มาก) ผู้ผลิตจำเป็นต้องแบกรับภาระต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนี้ไว้เป็นส่วนใหญ่ ผลตอบแทนของผู้ผลิตก็จะน้อยลง (กำไรน้อยลง) เพราะถ้าปรับราคาเพิ่มขึ้นมาก ก็อาจจะขายสินค้าได้น้อยลง

ในทางตรงกันข้าม ถ้าสินค้านั้นเป็นสินค้าจำเป็นสำหรับผู้บริโภค แม้ว่าผู้ผลิตจะปรับเพิ่มราคาสินค้ามากขึ้นตามต้นทุนพลังงานที่เพิ่มขึ้นมาเพียงใด ผู้บริโภคก็ยังจำเป็นต้องซื้อสินค้านั้น ภาระของต้นทุนสินค้าที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่ก็จะถูกผลักไปที่ผู้บริโภค

ดังนั้น ในส่วนของผู้บริโภคในภาคครัวเรือนจึงเป็นภาคส่วนที่น่าจะได้รับผลกระทบจากการปรับเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานมากที่สุดทั้งในทางตรงจากการใช้พลังงานและในรูปแบบของการเพิ่มสูงขึ้นของค่าครองชีพในระบบเศรษฐกิจ ผลกระทบต่อเศรษฐกิจหรือการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจในส่วนนี้จึงขึ้นอยู่กับความเข้มแข็งทางการเงินของภาคครัวเรือนว่าจะสามารถรองรับภาระค่าครองชีพที่ปรับเพิ่มขึ้นนี้ได้เพียงใด การระบาดของโรคโควิด-19 ในช่วงเวลาที่ผ่านมาและยังคงดำเนินอยู่ในปัจจุบันมีผลกระทบต่อภาคครัวเรือนทั้งทางด้านการสร้างรายได้และภาระรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น (ยังไม่รวมถึงผลกระทบจากราคาสินค้าและพลังงานที่สูงขึ้น) บั่นทอนความพร้อมทางการเงินของภาคครัวเรือนลงไปมาก เห็นได้จากแนวโน้มการเพิ่มขึ้นของหนี้สินภาคครัวเรือนที่เพิ่มขึ้นไปอยู่ในระดับสูงกว่าร้อยละ 90 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) และยังมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นอีกอย่างต่อเนื่อง

ค่าครองชีพที่ปรับเพิ่มขึ้นจากราคาพลังงานที่ขยับสูงขึ้นเป็นการซ้ำเติมความเดือดร้อนของครัวเรือนที่มีหนี้สินจนอาจทำให้เกิดความยากลำบากในการผ่อนชำระคืนหนี้ ซึ่งถ้าครัวเรือนจำนวนมากผิดนัดชำระหนี้ ก็อาจมีผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินในระบบการเงินของประเทศได้ คงจะต้องมีการติดตาม หรือกำกับดูแลข้อมูลเกี่ยวกับสถานะหนี้และการผิดนัดชำระหนี้ของภาคครัวเรือนจากนี้ไปโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบอย่างใกล้ชิด

นอกจากนี้ เศรษฐกิจไทยยังจะต้องเผชิญกับความท้าทายของการเพิ่มขึ้นของความยากจน และปัญหาความเหลื่อมล้ำที่นับวันจะมีช่องว่างกว้างขึ้นเรื่อย ๆ เป็นที่คาดการณ์กันว่า ผลกระทบจากการระบาดของโรคโควิด-19 จะส่งผลให้มี “ผู้จน” ในประเทศเพิ่มขึ้นจำนวนหลายล้านคน การเปิดให้มีการลงทะเบียนคนจนเพื่อพิจารณาให้ได้รับบัตรสวัสดิการคนจนของภาครัฐก็คาดว่าจะมีประชาชนมาลงทะเบียนจำนวนมาก และอาจจะทำจำนวนถึง 20 ล้านคนที่เข้าข่ายเป็นคนจนตามหลักเกณฑ์การพิจารณาคนจนใหม่ที่กระทรวงการคลังกำหนด ซึ่งหนึ่งในหลักเกณฑ์นี้กำหนดว่าจะเข้าข่ายเป็นคนจนและได้รับสวัสดิการช่วยเหลือจากภาครัฐได้นั้น ต้องไม่มีหนี้สิน ครัวเรือนที่มีหนี้สินจากความยากลำบากที่เกิดขึ้นในช่วงที่มีการระบาดของโรค ก็จะไม่เข้าข่ายที่จะได้รับสวัสดิการในส่วนนี้ (คือ ไม่เข้าข่ายว่าเป็นคนจน) ครัวเรือนในกลุ่มนี้อาจจะเรียกว่ากลุ่มครัวเรือนที่มีรายได้ปานกลางต่ำ แต่มีหนี้สิน และมีหนี้สินเพิ่มขึ้นจากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ครัวเรือนในกลุ่มนี้จะเป็นกลุ่มที่ต้องแบกรับภาระจากค่าครองชีพที่ถีบตัวสูงขึ้น มีหนี้เพิ่มมากขึ้น

ในขณะเดียวกันโอกาสในการสร้างรายได้ลดน้อยลงอย่างมากจากความล่าช้าในการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ และดูเหมือนว่าจะเป็นกลุ่มที่จะมีความยากลำบากในการเข้าถึงความช่วยเหลือจากภาครัฐด้วยเพราะเห็นว่าเป็นผู้มีรายได้ปานกลาง (ไม่เข้าข่ายว่าเป็นคนยากจน) ไม่ชัดเจนว่าครัวเรือนในกลุ่มนี้จะมีจำนวนมากน้อยเพียงใด แต่จะเป็นกลุ่มที่ได้รับความเดือดร้อน ยากลำบากจากการเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานมาก ถ้ามีเป็นจำนวนมาก ก็มีความเสี่ยงมากที่เศรษฐกิจจะได้รับผลกระทบจากการเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานได้มาก ข้อมูลสถานะการเงินของครัวเรือนจะมีความสำคัญมากในการเตรียมพร้อมเพื่อรับมือกับความผันผวนและการเปลี่ยนแปลงของราคาพลังงาน

ในส่วนของภาคธุรกิจเอกชน การเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานมีผลกระทบโดยตรงต่อต้นทุนการผลิตสินค้า การแข่งขันในภาคธุรกิจจึงเป็นการแข่งขันในการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานของธุรกิจแต่ละแห่งเพื่อจะเป็นการรักษาขีดความสามารถในการแข่งขัน ธุรกิจใดปรับตัวได้ดี สามารถเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน หรือสามารถเพิ่มผลิตภาพการผลิต (Production Productivity) ได้ดีกว่าคู่แข่ง ก็จะสามารถลดผลกระทบหรือสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันเหนือคู่แข่งได้ อย่างไรก็ตาม ในช่วงเวลาที่ผ่านมา ประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่มีประสิทธิภาพการใช้พลังงานไม่ดี พิจารณาจากดัชนีค่าเฉลี่ยของพลังงานที่ใช้ต่อ 1 หน่วยของผลผลิตที่สร้างขึ้นในระบบเศรษฐกิจ การมีประสิทธิภาพการใช้พลังงานที่ด้อยกว่าประเทศอื่นทำให้ภาคการส่งออกของไทย ซึ่งเป็นภาคส่วนสำคัญในการผลักดันให้เกิดการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ สูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันเมื่อราคาพลังงานปรับเพิ่มขึ้น ยิ่งราคาพลังงานปรับขึ้นไปมาก หรือปรับขึ้นไปอยู่ในระดับสูงเป็นระยะเวลานานมากขึ้น โอกาสที่ภาคการส่งออกจะสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันก็จะเพิ่มขึ้นเป็นเงาตามตัว การลดลงของขีดความสามารถในการแข่งขันไม่เพียงเป็นอุปสรรคข้อจำกัดต่อการขยายตัวของภาคการส่งออกเท่านั้น แต่ยังลดความน่าสนใจของการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment) การลงทุนซึ่งเป็นปัจจัยที่สำคัญมากต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจเพราะนอกจากจะเป็นการเพิ่มการจ้างงาน การสร้างกิจกรรมทางเศรษฐกิจ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคการผลิต) ที่จะทำให้เกิดการสร้างรายได้ การลงทุน (เม็ดเงินลงทุนใหม่) จะเป็นองค์ประกอบที่สำคัญต่อการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจของไทยที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน (Transition Period) อีกด้วย

เมื่อพิจารณาจากผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นใน 2 ภาคส่วนที่กล่าวถึงข้างต้น จะเห็นว่าราคาพลังงานที่ปรับเพิ่มขึ้นในช่วงเวลาที่ผ่านมาและยังมีแนวโน้มจะปรับเพิ่มขึ้นได้อีกในอนาคต ซึ่งจะส่งผลกระทบให้เศรษฐกิจไทยมีความเสี่ยงเพิ่มขึ้นอีกมากในการฟื้นฟูเศรษฐกิจ การดำเนินมาตรการเพื่อสนับสนุนในแต่ละภาคส่วนให้สามารถรองรับผลกระทบจากการปรับเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานจึงเป็นความท้าทายของผู้กำหนดนโยบายที่จะต้องเน้นย้ำถึงความสำคัญในการเพิ่มประสิทธิภาพและเพิ่มผลิตภาพการผลิต (แม้ว่าอาจจะต้องใช้เวลามากกว่าเพื่อที่จะเห็นผลของมาตรการ) เพราะ “เชื้อโรคเงินเฟ้อ” ไม่มียาฆ่าเชื้อเพื่อรักษา ทำได้เพียงการให้ยาเพื่อบรรเทาอาการ (ลดความเดือดร้อน) ในระยะสั้น ซึ่งก็ไม่สามารถให้ยาต่อเนื่องเป็นระยะเวลานานได้ เพราะจะมีอาการดื้อยาแล้วยาที่ใช้จะไม่ได้ผลหรือจะต้องใช้ในปริมาณที่มากขึ้นและมีผลเสียต่อร่างกายในระยะยาว คือ มาตรการที่ใช้เพื่อบรรเทาผลกระทบจากเงินเฟ้อ โดยเฉพาะที่อยู่ในรูปของเงินโอน (Money Transfer) หรือการแทรกแซงราคา เช่น ตรึงราคา การให้เงินอุดหนุนผู้บริโภค การที่รัฐหาสินค้ามาขายในราคาถูกกว่าราคาในท้องตลาด ฯลฯ โดยหวังว่าจะเป็นการช่วยเหลือ บรรเทาความเดือดร้อน ถ้าดำเนินนโยบายในลักษณะนี้ต่อเนื่องเป็นระยะเวลานาน นอกจากจะไม่สามารถแก้ปัญหาเงินเฟ้อได้แล้ว ยังเป็นการสร้างภาระทางการคลังที่ผูกพันไปถึงในอนาคต และเมื่อถึงจุดที่ระบบเศรษฐกิจรองรับไม่ได้ คำตอบสุดท้ายก็คงจะหนีไม่พ้นการที่ประเทศ หรือประชาชนทั้งประเทศต้องเผชิญกับความเดือดร้อนที่รุนแรงในรูปแบบของวิกฤตเศรษฐกิจได้ การจัดการกับปัญหาเงินเฟ้อจำเป็นต้องอาศัยการเพิ่มประสิทธิภาพ และการเพิ่มผลิตภาพของระบบเศรษฐกิจ (คล้ายกับการสร้างภูมิต้านทานในร่างกายเพื่อคุ้มกันโรค) ในระหว่างที่พยายามดูแลไม่ให้เงินเฟ้อเพิ่มขึ้นในอัตราเร่งที่เร็วจนระบบเศรษฐกิจโดยรวมปรับตัวไม่ทัน ซึ่งก็คงจะไม่ใช่เรื่องง่ายอยู่แล้วเมื่อพิจารณาจากแนวโน้มของหนี้ภาคครัวเรือนที่ยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ปริมาณการผิดนัดชำระหนี้ที่เพิ่มขึ้น และสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศในปัจจุบัน อย่างน้อยที่สุด ปัจจัยการเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานคงจะส่งผลให้การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของไทยต้องล่าช้าออกไป ส่วนความล่าช้าของการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ (โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่น) จะมีนัยยะอย่างไรต่อความเป็นอยู่และการพัฒนาของประเทศคงเป็นเรื่องที่ต้องช่วยกันติดตามต่อไป